नवे जमीन संपादन विधेयक हे संसदेने २०१२ मध्ये अनिर्णीत राहू दिलेले आणि २०१३ मध्ये तरी कायद्यात रूपांतर होणे अपेक्षित असलेले महत्त्वाचे विधेयक. त्याची माहिती घेतानाच, विस्थापितांना गरिबीतच ठेवण्याचे सरकारचे इरादे उघड करणारा हा लेख..
सर्वच पक्षांना सध्या २०१४ च्या निवडणुकांचे वेध लागलेले आहेत. यूपीए सरकार २००९ मधल्या चमत्काराची पुनरावृती साधण्याच्या प्रयत्नात आहे. २००९ च्या विजयात माहितीचा अधिकार आणि रोजगार हमीसारख्या कायद्यांचा मोठा वाटा होता आणि तीच जादू आता इतर काही कायद्यांमार्फत करण्याच्या मागे काँग्रेस लागलेली आहे. त्यातलेच एक, नवे जमीन संपादन विधेयक! वस्तुत: या विधेयकात काही महत्त्वाच्या आणि पुरोगामी म्हणता येतील अशा तरतुदी आहेत. सुरुवात नावापासूनच होते. या विधेयकाचे नाव आता ‘रास्त मोबदला आणि भू-संपादन, पुनस्र्थापन आणि पुनर्वसनात पारदíशता विधेयक २०१२’ असे केलेले आहे. हा बदल नाममात्रच असला तरी नाव हे मुळात हेतूंचे /इराद्याचे द्योतक असते म्हणून महत्त्वाचाही आहे.
दुसरा महत्त्वाचा बदल म्हणजे, पहिल्यांदाच भू-संपादन आणि पुनर्वसन एकत्रितपणे बघितले गेलेले आहे. आत्तापर्यंतचा कायदा फक्त भू-संपादनापुरताच होता. थोडा रोख मोबदला एवढाच काय तो जमीन मालकाला त्यात हक्क होता (आहे). पण नवीन विधेयकात भू-संपादनाची प्रक्रिया सुरू होताच पुनर्वसनाचा अधिकार स्वाभाविक आणि अविभाज्य भाग म्हणून निर्माण होतो; इतकेच नाही तर कुठल्याही खासगी कंपनीने वाटाघाटी करून सरकारने ठरविलेल्या मर्यादेहून अधिक जमीन विकत घेतली तरी तिथेही विधेयकातील पुनर्वसन-तरतुदी लागू होतील.
या विधेयकातील सर्वात महत्त्वाची, अगदी जहाल म्हणता येईल अशी तरतूद म्हणजे खासगी आणि सार्वजनिक-खासगी-भागीदारीच्या प्रकल्पांसाठी जमीन संपादन करायच्या आधी बाधित कुटुंबांपकी ८० टक्के ते ७० टक्के कुटुंबांची पूर्वसंमती मिळवणे अनिवार्य आहे. प्रकल्पाच्या निर्णयप्रक्रियेत स्थानिक लोकांचा सहभाग असावा आणि बाधितांची सहमती असावी. ही तर नर्मदा, बालिआपालपासून ते सिंगूर, नोइडासारख्या विस्थापितांच्या अनेक आंदोलनांची एक प्रमुख मागणीच आहे, त्याकडे थोडेसे का होईना लक्ष दिले गेलेले दिसते.
या विधेयकात आणखी एक महत्त्वाची तरतूद आहे. सरकारला जेव्हा भू-संपादन करण्याची गरज निर्माण होते, तेव्हा ते केल्याने होणाऱ्या सर्व सामाजिक परिणामांचा आढावा घेऊन त्यांचा एक समग्र अहवाल तयार करणे अपेक्षित आहे. या अहवालात इतर बाबींबरोबरच, ‘संबंधित भू-संपादनाने सार्वजनिक हेतूंची पूर्तता होते का, किंवा कसे? असल्यास कोणकोणत्या?’ हेदेखील तपासणे आवश्यक आहे. विधेयकानुसार या अहवालाचेही मूल्यमापन करण्यासाठी एक तज्ज्ञांची समिती नेमली जायला हवी; आणि या समितीला जर ‘या भू-संपादनामुळे सार्वजनिक हेतू साध्य होत नाही,’ किंवा ‘प्रकल्पाचे सामाजिक परिणाम आणि त्यांची किंमत फायद्यापेक्षा जास्त आहे’ असे वाटले तर प्रकल्पाची प्रक्रिया (आणि भू-संपादनही) त्वरित थांबवण्याची शिफारस ही समिती करू शकते. अर्थात, ही शिफारस अमान्य करण्याचे अधिकारही सरकारला असतील; पण त्याबरोबर अमान्य करण्याची कारणेही सरकारला लेखी स्वरूपात मांडावी लागतील.
हे इतके सगळे चांगले असले तरीही या विधेयकामुळे विस्थापितांना व जमीन गमावणाऱ्यांना न्याय मिळण्याची शक्यता कमीच आहे. कारण या विधेयकाच्या पोटात अनेक त्रुटी व कमतरताही लपलेल्या आहेत.
उदाहरणार्थ, बाधितांच्या संमतीची अट फक्त खासगी प्रकल्पांसाठीच आहे, तशीच का असावी? एखादे सरकारी धरण वा सरकारी वीजनिर्मिती केंद्र असेल तर ते बांधण्याचा विस्थापितांवर होणारा परिणाम हा खासगी धरण किंवा विद्युतनिर्मिती केंद्राहून वेगळा कसा असेल?
आणखी एक, आजच्या उदारीकरणाच्या धोरणाच्या काळात कित्येक सार्वजनिक उपक्रमांचे खासगीकरण होऊ घातलेले आहे; त्याचा फायदा घेऊन, सरकारी प्रकल्पाच्या नावावर बाधितांची संमती न घेताच जमीन संपादन करायची आणि मग तो प्रकल्प खासगी कंपनीला विकायचा, असेही होईल. तसे समजा झाले तर, मग ते कायद्याचे उल्लंघन मानण्यात येईल का, हे स्पष्ट केलेले नाही.
सार्वजनिक हेतू साध्य होतो आहे की नाही हे बघण्याचे अधिकार तज्ज्ञांच्या समितीला आहेत हे खरेच, पण या विधेयकातील सार्वजनिक हेतूंची व्याख्या इतकी व्यापक आणि सल आहे की त्यानुसार जवळजवळ कुठलाही प्रकल्प सार्वजनिक हेतूंचाच दिसणार; आणि मग समितीला सार्वजनिक हेतू नाही असे म्हणायला जागाच उरणार नाही. उदा. विधेयकातील व्याख्येनुसार कुठलाही ऊर्जानिर्मिती प्रकल्प सार्वजनिक हेतूचाच मानलेला आहे. पण पुण्याच्या प्रयास ऊर्जा गटाने केलेल्या एका अभ्यासात तर असे दिसून येते की सध्या पर्यावरण मंत्रालयाकडे मंजुरीसाठी असलेल्या औष्णिक ऊर्जा प्रकल्पांची (कोळशावर आणि नैसर्गिक वायूंवर आधारित) क्षमता जवळजवळ सात लाख मेगावॉट इतकी आहे. ही क्षमता नियोजन आयोगाच्या अंदाजानुसार आपल्या पुढच्या २५ वर्षांच्या गरजेच्या तिप्पट आहे. असे असताना कोळशावरचा प्रत्येक वीजनिर्मिती प्रकल्प सार्वजनिक हेतूंचाच कसा म्हणता येईल? पण विधेयकात त्यातल्या व्याख्येहून वेगळ्या पद्धतीने सार्वजनिक हित तपासण्याची मुभा नाही. त्यामुळे तज्ज्ञ समितीचा हा अधिकार प्रत्यक्षात असूनही नसल्यासारखा आहे.
दुसरी अत्यंत महत्त्वाची त्रुटी म्हणजे बाधितांसाठीच्या पुनर्वसनाच्या तरतुदींचा थिटेपणा. त्यात काही प्रमाणात आधीपेक्षा रोख मोबदला थोडा वाढीव आहे खरा, पण विस्थापितांचे घर, उपजीविका, त्यांचे उद्ध्वस्त झालेले जीवन पुन्हा उभे करण्यासाठी या तरतुदी फारच अपुऱ्या आहेत. सर्वात गंभीर बाब अशी की, पुनर्वसनाच्या अनेक घटकांची किंमत फक्त रोख रकमेतच देण्याची तरतूद आहे, तर काही घटकांची किंमत ‘हवे तर’ ती रोख रकमेत देण्या-घेण्याची तरतूद आहे. अनुसूचित जाती व जमातींसाठी सर्व प्रकल्पांत जास्तीत जास्त अडीच एकर जमीन देण्याची तरतूद आहे, परंतु इतरांसाठी जमिनीच्या बदल्यात जमीन हे फक्त सिंचनाच्या प्रकल्पांपुरतेच स्वीकारले आहे. तिथेही ‘किमान’ एक एकर देण्याची तरतूद आहे पण ही किमान-मर्यादा ‘कमाल मर्यादा’ होणार नाही यासाठी कुठलीच व्यवस्था नाही.
खरे म्हटले तर या विधेयकातल्या अनेक गोष्टी कमीत कमीच्या सिद्धांतावर आधारित आहेत. घर जसे इंदिरा आवास योजनेप्रमाणे देण्यात येईल, तशी नोकरीही किमान वेतनापेक्षा कमी पगाराची नको, असे नमूद केलेले आहे. वास्तविक हे सांगण्याचे काहीच कारण नाही. कारण किमान वेतन लागू करणारा स्वतंत्र कायदा आहेच. तरीही सांगितले आहे, हे पाहून अशी शंका येते की अशी कमीत कमी पगाराची नोकरीच विस्थापितांना मिळणार आहे. म्हणजे, विस्थापित हे गरीब असणार आणि त्यांनी साधारणपणे तसेच राहावे हीच सरकारची इच्छा असल्याचे यातून स्पष्ट जाणवते आहे. याशिवाय काही महत्त्वाच्या तरतुदी ‘सरकारने प्रयत्न करावा’ अशा प्रकारे सोडलेल्या आहेत, म्हणजे सरकारच्या मर्जीवरच. जसे विस्थापितांचा जलाशयातील मासेमारीवर हक्क असणे किंवा विस्थापित परिवारांना दिलेल्या जमिनींना सिंचनाचा आधार मिळणे इ.
या कायद्याच्या तरतुदी देशात सर्व भू-संपादनाला लागू होणार नाहीत. जसे कोळसा खाणी, ज्यांच्यासाठी पुढील वर्षांत मोठय़ा प्रमाणात जमीन संपादन होण्याची शक्यता आहे. या खाणींसाठी जमिनी कोल बेरिंग एरिया अ‍ॅक्टखाली घेतल्या जातात आणि त्यांना या तरतुदी लागू नाहीत.
हे आणि विधेयकातील इतर भाग तपशिलात पाहिल्यावर आपल्याला स्पष्ट दिसते की या कायद्याने विस्थापितांना किंवा भूमी गमावणाऱ्यांना न्याय मिळणार तर नाहीच; पण तरीही ‘कायदा झाला तर जमीन संपादन खूप महाग होईल, आणि मग विकास प्रकल्प हाती घेणे किती कठीण होईल’ असा वरताण बाऊ करण्यात येत आहे. खरे तर आदिवासी, गरिबांकडून स्वस्तात जमिनी हिसकावून घेण्याची व त्यावर मोठा नफा कमावण्याची, देशहिताच्या नावाखाली जमीन घेऊन थोडय़ा लोकांना फायदा देणाऱ्या विकासाची ज्यांना चटक लागली आहे, त्यांच्याकडून हे विधेयक आणखी कमकुवत करणे किंवा त्याचे कायद्यात परिवर्तन होऊ नये असे प्रयत्न सुरू आहेत. म्हणूनच, संसदेच्या स्थायी समितीच्या अनेक लोकाभिमुख सूचना या विधेयकात घेतल्या गेलेल्या नाहीत. सप्टेंबर २०११ मध्ये संसदेत आणलेले हे विधेयक अद्याप पडून आहे.
एकीकडे, एफ.डी.आय.सारख्या वादग्रस्त मुद्दय़ावर ‘मित्र’पक्षांचा विरोध असतानादेखील संसदेत शिताफीने बहुमत मिळवण्याचे कौशल्य सरकार दाखवते; तर दुसरीकडे भू-संपादनासारखे विधेयक कमजोर करणे आणि तरीही संसदेत मंजूर न होणे ही काय सरकारची कमजोरी आहे, का खोलवर रुजलेल्या हितसंबंधांची ताकद आहे आणि त्यामुळे सरकार करत असलेला वेळकाढूपणा आहे, असा प्रश्न मनात उभा राहतो. काहीही असले तरी विस्थापितांसाठी त्यातून एक स्पष्ट संदेश मात्र आहे, ‘आगे और लढाई है.’
लेखक जल, जमीन हक्कांचे अभ्यासक व ज्येष्ठ कार्यकर्ते आहेत. त्यांचा ईमेल : manthan.shripad@gmail.com
बुधवारच्या अंकात : राजकीय विश्लेषक सुहास पळशीकर यांच्या नव्या पाक्षिक सदराचा पहिला लेख..
