डॉ. महेश शिरापूरकर
हजारपेक्षा जास्त प्रीमियम लेखांचा आस्वाद घ्या ई-पेपर अर्काइव्हचा पूर्ण अॅक्सेस कार्यक्रमांमध्ये निवडक सदस्यांना सहभागी होण्याची संधी ई-पेपर डाउनलोड करण्याची सुविधा
प्रस्तुत लेखामध्ये यूपीएससी मुख्य परीक्षेतील सामान्य अध्ययन पेपर २ मधील राजकीय व्यवस्था व राजकीय प्रक्रिया या घटकाअंतर्गत घटकराज्यांमधील शासन व्यवस्थेविषयी जाणून घेणार आहोत. केंद्र शासनाप्रमाणेच घटकराज्यांमधील शासनप्रणालीदेखील संसदीय पद्धतीची आहे. मात्र, केंद्रीय शासन पद्धतीपेक्षा घटकराज्यांचे शासन काही अंशी वेगळे ठरते. पहिली बाब म्हणजे केंद्रीय संसदेच्या तुलनेत राज्य विधिमंडळाचे घटनात्मक अधिकार आणि भूमिका अत्यंत मर्यादित आहे. दुसरी बाब, राज्यांमधील विधिमंडळाची रचना देशात सर्वत्र एकसारखी नाही. भारतीय संघराज्य विशेषत्वाने एकात्म स्वरूपाचे असल्यामुळे घटकराज्यांच्या कायमस्वरूपी अस्तित्वाची हमी राज्यघटनेने दिलेली नाही. तसेच घटक राज्यांमध्ये संसदेप्रमाणेच कायदेमंडळाची दोन सभागृहे असतील अशी तरतूद नाही. केवळ ६ राज्यांमध्ये विधानपरिषद आहे. त्यामुळे बहुतांश राज्यातील राज्यकारभार केवळ एकाच सभागृहाद्वारे नियंत्रित केला जातो.
सर्वप्रथम आपण घटकराज्यातील कार्यकारीमंडळाचा आढावा घेऊ. यामध्ये राज्यपाल, मुख्यमंत्री आणि त्याच्या मंत्रिमंडळाचा समावेश होतो. तथापि, सदर लेखामध्ये आपण फक्त राज्यपाल पदाविषयी चर्चा करणार आहोत. भारतातील घटकराज्यांचा घटनात्मक प्रमुख राज्यपाल असतो. संविधानातील कलम १५३ ते १६७ यामध्ये राज्यपालांसंबंधीच्या तरतुदींचा समावेश आहे. यापैकी कलम १५५ नुसार केंद्रीय मंत्रिमंडळाच्या शिफारशीवरून राष्ट्रपती घटकराज्यासाठी राज्यपालांची नियुक्ती करतात व कलम १५६ नुसार राष्ट्रपतींची मर्जी असेपर्यंत राज्यपाल पदावर राहू शकतात. राज्यपाल हा केंद्र शासन व घटकराज्य यांना जोडणारा दुवा असून ज्याद्वारे भारतीय संघराज्यामधील राजकीय एकात्मीकरण साधण्यात येते. संविधानामध्ये प्रत्येक राज्यासाठी एक किंवा दोन वा अधिक राज्यांसाठी एक राज्यपाल नियुक्त करण्याची तरतूद केली आहे. राज्याचा घटनात्मक प्रमुख म्हणून मुख्यमंत्री, इतर मंत्री, लोकसेवा आयोगाचे सदस्य इत्यादींची नियुक्ती करण्याचा अधिकार राज्यपालांना आहे.
केंद्र शासनाच्या इच्छेनुसार राज्यपालांच्या नेमणुका होत असल्यामुळे राज्यपाल पद हे सुरुवातीपासूनच वादग्रस्त ठरले आहे. विशेषत: कलम ३५६ च्या तरतुदीमुळे राज्यपाल पद नेहमीच वादाच्या भोवऱ्यात सापडले आहे. या कलमासंबंधी राज्यपालांच्या पक्षपाती भूमिकेमुळे कित्येकदा वाद निर्माण झाले आहेत. तसेच कलम २०० नुसार राज्य विधिमंडळाचे एखादे विधेयक राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखीव ठेवण्याचा अधिकार राज्यपालांना आहे. असे विधेयक राज्यपालांनी राखीव ठेवल्यास राष्ट्रपतींच्या संमती खेरीज त्याचे कायद्यात रूपांतर होत नाही. परिणामी, राज्यपाल पद केंद्राचे हस्तक आहे अशी टीका करण्यात येते. राज्यपाल पदाचे अध्ययन करताना राज्यपालांचे स्व-विवेकाधीन अधिकार, कार्यकारी अधिकार, कायदेविषयक अधिकार, न्यायिक अधिकार, आणीबाणीविषयक अधिकार यांची माहिती घ्यावी. तसेच, राज्यपालांना काही राज्यांमधील प्रदेशांबाबत विशेष जबाबदाऱ्या देण्यात आल्या आहेत त्याविषयी जाणून घ्या. उदा. महाराष्ट्राच्या राज्यपालास विदर्भ आणि मराठवाडय़ासाठी स्वतंत्र विकास मंडळाची स्थापना करण्याचा अधिकार आहे. राज्यपाल पदाची तयारी समकालीन घडामोडींच्या पार्श्वभूमीवर करणे आवश्यक ठरते. या पार्श्वभूमीवर दिल्लीतील नायब राज्यपाल पदासंबंधी मुख्य परीक्षेत प्रश्न विचारण्यात आलेला आहे.
विधानसभा
विधानसभा हे कनिष्ठ सभागृह आहे. विधानसभेत राज्याच्या लोकसंख्येनुसार कमीत कमी ६० ते जास्तीत जास्त ५०० सभासद असतात. या सभागृहाचे सदस्य प्रादेशिक मतदारसंघांमधून प्रत्यक्ष निवडणुकीद्वारे प्रौढ मताधिकाराच्या तत्वांनुसार निवडले जातात. प्रत्येक मतदारसंघाची लोकसंख्या व प्रतिनिधींची संख्या यांच्यातील गुणोत्तर संपूर्ण राज्यभर शक्यतो सारखेच रहावे अशी दक्षता घेतली जाते. विधानसभेची रचना, अधिकार लोकसभेचेप्रमाणेच आहे. परीक्षेच्या दृष्टीने विधानसभेची तयारी करताना विधानसभेच्या अधिकारांवर असणाऱ्या मर्यादा जाणून घेणे आवश्यक ठरते. उदा. काही विधेयके विधिमंडळात मांडण्यापूर्वी त्यांना राष्ट्रपतींची पूर्वपरवानगी घ्यावी लागते किंवा घटनात्मक आणीबाणी, राज्यपालांचा स्वाविवेकाधिन अधिकार तसेच समवर्ती सूचीबाबत केंद्रीय कायद्यांचे श्रेष्ठत्व इ.
विधानपरिषद
विधानपरिषद हे वरिष्ठ सभागृह आहे. एखाद्या राज्यात विधानपरिषदेची निर्मिती करता येते अथवा अस्तित्वात असलेली विधानपरिषद बरखास्त करता येते. त्यासाठी पुढील बाबींची पूर्तता आवश्यक ठरते.
१) संबंधित राज्याच्या विधानसभेने विशेष बहुमताने असा ठराव पारित करावा लागतो आणि २) हा ठराव संसदेने साध्या बहुमताने मंजूर करावा लागतो. सध्या भारतामध्ये सहा राज्यांमध्ये विधानपरिषद अस्तित्वात आहे तर उर्वरित सर्व राज्यांमध्ये विधिमंडळ एकगृही आहे. विधानपरिषदेची राज्यसभेशी तुलना केल्यास विधान परिषदेला राज्यसभेपेक्षाही दुय्यम स्वरूपाचे अधिकार आहेत असे आढळून येते.
परिणामी, ज्या राज्यांमध्ये द्विगृही विधिमंडळ आहे तिथे विधानसभेचे वर्चस्व असल्याचे पहावयास मिळते. विधानपरिषदेत कमीत कमी ४० आणि जास्तीत जास्त त्या राज्याच्या विधानसभेच्या एकूण सदस्यसंख्येच्या एक तृतीयांश इतके सदस्य असतात. विधानपरिषद या घटकाची तयारी करताना विधानपरिषद व विधानसभा यांचा तुलनात्मक अभ्यास करणे परीक्षेच्या दृष्टीने महत्त्वपूर्ण ठरते.
२०२१ च्या मुख्य परीक्षेमध्ये विधान परिषदेवर प्रश्न विचारण्यात आला आहे. उदा. – ‘भारतीय राज्यघटनेतील विधान परिषदेसंबंधीच्या तरतुदी स्पष्ट करा. सुयोग्य उदाहरणांसह विधान परिषदेचा व्यवहार (कामकाज) आणि वर्तमान स्थिती यांचे मूल्यमापन करा.’ (गुण २५, शब्द २५०). घटकराज्यांचे शासन या अभ्यासघटकाची तयारी भारतीय राज्यघटना आणि घटनात्मक प्रक्रिया (खंड १)’ (युनिक अ‍ॅकॅडमी प्रकाशन), इंडियन पोलिटी (एम. लक्ष्मीकांत) तसेच समकालीन घडामोडींकरीता ‘द हिंदू’ किंवा ‘इंडियन एक्स्प्रेस’ ही वृत्तपत्रे आणि योजना, एढह यांसारखी मासिके अभ्यासावीत.
प्रस्तुत लेखामध्ये यूपीएससी मुख्य परीक्षेतील सामान्य अध्ययन पेपर २ मधील राजकीय व्यवस्था व राजकीय प्रक्रिया या घटकाअंतर्गत घटकराज्यांमधील शासन व्यवस्थेविषयी जाणून घेणार आहोत. केंद्र शासनाप्रमाणेच घटकराज्यांमधील शासनप्रणालीदेखील संसदीय पद्धतीची आहे. मात्र, केंद्रीय शासन पद्धतीपेक्षा घटकराज्यांचे शासन काही अंशी वेगळे ठरते. पहिली बाब म्हणजे केंद्रीय संसदेच्या तुलनेत राज्य विधिमंडळाचे घटनात्मक अधिकार आणि भूमिका अत्यंत मर्यादित आहे. दुसरी बाब, राज्यांमधील विधिमंडळाची रचना देशात सर्वत्र एकसारखी नाही. भारतीय संघराज्य विशेषत्वाने एकात्म स्वरूपाचे असल्यामुळे घटकराज्यांच्या कायमस्वरूपी अस्तित्वाची हमी राज्यघटनेने दिलेली नाही. तसेच घटक राज्यांमध्ये संसदेप्रमाणेच कायदेमंडळाची दोन सभागृहे असतील अशी तरतूद नाही. केवळ ६ राज्यांमध्ये विधानपरिषद आहे. त्यामुळे बहुतांश राज्यातील राज्यकारभार केवळ एकाच सभागृहाद्वारे नियंत्रित केला जातो.
सर्वप्रथम आपण घटकराज्यातील कार्यकारीमंडळाचा आढावा घेऊ. यामध्ये राज्यपाल, मुख्यमंत्री आणि त्याच्या मंत्रिमंडळाचा समावेश होतो. तथापि, सदर लेखामध्ये आपण फक्त राज्यपाल पदाविषयी चर्चा करणार आहोत. भारतातील घटकराज्यांचा घटनात्मक प्रमुख राज्यपाल असतो. संविधानातील कलम १५३ ते १६७ यामध्ये राज्यपालांसंबंधीच्या तरतुदींचा समावेश आहे. यापैकी कलम १५५ नुसार केंद्रीय मंत्रिमंडळाच्या शिफारशीवरून राष्ट्रपती घटकराज्यासाठी राज्यपालांची नियुक्ती करतात व कलम १५६ नुसार राष्ट्रपतींची मर्जी असेपर्यंत राज्यपाल पदावर राहू शकतात. राज्यपाल हा केंद्र शासन व घटकराज्य यांना जोडणारा दुवा असून ज्याद्वारे भारतीय संघराज्यामधील राजकीय एकात्मीकरण साधण्यात येते. संविधानामध्ये प्रत्येक राज्यासाठी एक किंवा दोन वा अधिक राज्यांसाठी एक राज्यपाल नियुक्त करण्याची तरतूद केली आहे. राज्याचा घटनात्मक प्रमुख म्हणून मुख्यमंत्री, इतर मंत्री, लोकसेवा आयोगाचे सदस्य इत्यादींची नियुक्ती करण्याचा अधिकार राज्यपालांना आहे.
केंद्र शासनाच्या इच्छेनुसार राज्यपालांच्या नेमणुका होत असल्यामुळे राज्यपाल पद हे सुरुवातीपासूनच वादग्रस्त ठरले आहे. विशेषत: कलम ३५६ च्या तरतुदीमुळे राज्यपाल पद नेहमीच वादाच्या भोवऱ्यात सापडले आहे. या कलमासंबंधी राज्यपालांच्या पक्षपाती भूमिकेमुळे कित्येकदा वाद निर्माण झाले आहेत. तसेच कलम २०० नुसार राज्य विधिमंडळाचे एखादे विधेयक राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखीव ठेवण्याचा अधिकार राज्यपालांना आहे. असे विधेयक राज्यपालांनी राखीव ठेवल्यास राष्ट्रपतींच्या संमती खेरीज त्याचे कायद्यात रूपांतर होत नाही. परिणामी, राज्यपाल पद केंद्राचे हस्तक आहे अशी टीका करण्यात येते. राज्यपाल पदाचे अध्ययन करताना राज्यपालांचे स्व-विवेकाधीन अधिकार, कार्यकारी अधिकार, कायदेविषयक अधिकार, न्यायिक अधिकार, आणीबाणीविषयक अधिकार यांची माहिती घ्यावी. तसेच, राज्यपालांना काही राज्यांमधील प्रदेशांबाबत विशेष जबाबदाऱ्या देण्यात आल्या आहेत त्याविषयी जाणून घ्या. उदा. महाराष्ट्राच्या राज्यपालास विदर्भ आणि मराठवाडय़ासाठी स्वतंत्र विकास मंडळाची स्थापना करण्याचा अधिकार आहे. राज्यपाल पदाची तयारी समकालीन घडामोडींच्या पार्श्वभूमीवर करणे आवश्यक ठरते. या पार्श्वभूमीवर दिल्लीतील नायब राज्यपाल पदासंबंधी मुख्य परीक्षेत प्रश्न विचारण्यात आलेला आहे.
विधानसभा
विधानसभा हे कनिष्ठ सभागृह आहे. विधानसभेत राज्याच्या लोकसंख्येनुसार कमीत कमी ६० ते जास्तीत जास्त ५०० सभासद असतात. या सभागृहाचे सदस्य प्रादेशिक मतदारसंघांमधून प्रत्यक्ष निवडणुकीद्वारे प्रौढ मताधिकाराच्या तत्वांनुसार निवडले जातात. प्रत्येक मतदारसंघाची लोकसंख्या व प्रतिनिधींची संख्या यांच्यातील गुणोत्तर संपूर्ण राज्यभर शक्यतो सारखेच रहावे अशी दक्षता घेतली जाते. विधानसभेची रचना, अधिकार लोकसभेचेप्रमाणेच आहे. परीक्षेच्या दृष्टीने विधानसभेची तयारी करताना विधानसभेच्या अधिकारांवर असणाऱ्या मर्यादा जाणून घेणे आवश्यक ठरते. उदा. काही विधेयके विधिमंडळात मांडण्यापूर्वी त्यांना राष्ट्रपतींची पूर्वपरवानगी घ्यावी लागते किंवा घटनात्मक आणीबाणी, राज्यपालांचा स्वाविवेकाधिन अधिकार तसेच समवर्ती सूचीबाबत केंद्रीय कायद्यांचे श्रेष्ठत्व इ.
विधानपरिषद
विधानपरिषद हे वरिष्ठ सभागृह आहे. एखाद्या राज्यात विधानपरिषदेची निर्मिती करता येते अथवा अस्तित्वात असलेली विधानपरिषद बरखास्त करता येते. त्यासाठी पुढील बाबींची पूर्तता आवश्यक ठरते.
१) संबंधित राज्याच्या विधानसभेने विशेष बहुमताने असा ठराव पारित करावा लागतो आणि २) हा ठराव संसदेने साध्या बहुमताने मंजूर करावा लागतो. सध्या भारतामध्ये सहा राज्यांमध्ये विधानपरिषद अस्तित्वात आहे तर उर्वरित सर्व राज्यांमध्ये विधिमंडळ एकगृही आहे. विधानपरिषदेची राज्यसभेशी तुलना केल्यास विधान परिषदेला राज्यसभेपेक्षाही दुय्यम स्वरूपाचे अधिकार आहेत असे आढळून येते.
परिणामी, ज्या राज्यांमध्ये द्विगृही विधिमंडळ आहे तिथे विधानसभेचे वर्चस्व असल्याचे पहावयास मिळते. विधानपरिषदेत कमीत कमी ४० आणि जास्तीत जास्त त्या राज्याच्या विधानसभेच्या एकूण सदस्यसंख्येच्या एक तृतीयांश इतके सदस्य असतात. विधानपरिषद या घटकाची तयारी करताना विधानपरिषद व विधानसभा यांचा तुलनात्मक अभ्यास करणे परीक्षेच्या दृष्टीने महत्त्वपूर्ण ठरते.
२०२१ च्या मुख्य परीक्षेमध्ये विधान परिषदेवर प्रश्न विचारण्यात आला आहे. उदा. – ‘भारतीय राज्यघटनेतील विधान परिषदेसंबंधीच्या तरतुदी स्पष्ट करा. सुयोग्य उदाहरणांसह विधान परिषदेचा व्यवहार (कामकाज) आणि वर्तमान स्थिती यांचे मूल्यमापन करा.’ (गुण २५, शब्द २५०). घटकराज्यांचे शासन या अभ्यासघटकाची तयारी भारतीय राज्यघटना आणि घटनात्मक प्रक्रिया (खंड १)’ (युनिक अ‍ॅकॅडमी प्रकाशन), इंडियन पोलिटी (एम. लक्ष्मीकांत) तसेच समकालीन घडामोडींकरीता ‘द हिंदू’ किंवा ‘इंडियन एक्स्प्रेस’ ही वृत्तपत्रे आणि योजना, एढह यांसारखी मासिके अभ्यासावीत.
