सागर भस्मे
हजारपेक्षा जास्त प्रीमियम लेखांचा आस्वाद घ्या ई-पेपर अर्काइव्हचा पूर्ण अॅक्सेस कार्यक्रमांमध्ये निवडक सदस्यांना सहभागी होण्याची संधी ई-पेपर डाउनलोड करण्याची सुविधा
वित्तीय प्रशासन भाग-१ मध्ये आपण अर्थसंकल्पाचे संतुलित अर्थसंकल्प, शिलकीचा अर्थसंकल्प आणि तुटीचा अर्थसंकल्प असे तीन प्रकार बघितले. मात्र, याशिवाय अर्थसंकल्पाचे आणखी काही प्रकार आहेत. त्याला अर्थसंकल्पाचे स्वरूप असे म्हणतात. या लेखातून आपण अर्थसंकल्पाच्या स्वरूपांबाबत जाणून घेऊ या. अर्थसंकल्पाची स्वरूपे ही चार प्रकारची आहेत. १) पारंपरिक अर्थसंकल्प, २) कार्याधारित अर्थसंकल्प, ३) शून्याधारित अर्थसंकल्प आणि ४) फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प.
१) पारंपरिक अर्थसंकल्प
अर्थसंकल्प पद्धतीतील सुधारणांच्या सुरुवातीच्या कालावधीमध्ये खर्चाधारित अर्थसंकल्प सादर केला जात होता. त्यानंतर तो विकसित होत गेला आणि त्यालाच आत्ताच्या काळात पारंपरिक अर्थसंकल्प म्हटले जाते. यामध्ये खर्चाची तरतूद करताना मागील वर्षामध्ये झालेल्या खर्चाचे आकडे समोर ठेवले जातात. तसेच मागणी व गरज ही बाब विचारात घेऊन आकडे कमी अथवा जास्त केले जातात. या अर्थसंकल्पामध्ये मुख्यतः खर्चाचे प्रमाण निर्धारित करण्याला प्राधान्य दिले जाते. यामध्ये एका महत्त्वाच्या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते, ते म्हणजे, ‘किती खर्च करायचा?’. आणखी काही प्रश्नांची उत्तरे सुद्धा आपल्याला मिळून जातात, जसे की खर्च कसा होईल? कोणत्या क्षेत्रामध्ये किती खर्च करायचा? या खर्चावर नियंत्रण कसे ठेवले जाईल? या प्रश्नांचा लेखाजोखा हा मंत्रालयांनी सादर करायचा असतो. पारंपरिक अर्थसंकल्पाचे स्वरूप बघायचे झाल्यास अर्थसंकल्प हा लवचिक सोपा आणि समजण्याजोगा असतो. अर्थसंकल्पामध्ये एक दोष आढळतो तो म्हणजे खर्चाने काय लाभ होतील, हे अस्पष्ट असल्यामुळे पारंपरिक अर्थसंकल्प उद्दिष्टांपासून दूर गेलेला असतो. असा अर्थसंकल्प हा अनुत्तरदायी ठरतो.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : अर्थशास्त्र : वित्तीय प्रशासन – भाग १
२) कार्याधारित अर्थसंकल्प
हॅरी ट्रुमन हे १९४५ -१९५३ या कालावधीत अमेरिकेचे राष्ट्राध्यक्ष असताना त्यांनी १९४७ मध्ये माजी राष्ट्राध्यक्ष हर्बर्ट हुवर यांच्या अध्यक्षतेखाली प्रशासनिक सुधारणा करण्यासाठी म्हणून हुवर आयोगाची स्थापना केली होती. या आयोगाच्या अहवालामध्ये हर्बर्ट हुवर आणि ए. ई. बक यांच्याद्वारे कार्याधारित अर्थसंकल्प ही नवीन संकल्पना सुचवण्यात आली. या अहवालानुसारच १९४९ मध्ये अमेरिकेमध्ये प्रशासनिक सुधारणेसंबंधित कायदा करण्यात आला होता आणि कमी-अधिक प्रमाणात फरकाने कार्याधारित अर्थसंकल्पाचा वापर करणेही सुरू झाले होते. भारतामध्ये कार्याधारित अर्थसंकल्पाबाबत १९६५ नंतर संशोधन सुरू झाले. त्यानंतर १९६६ मध्ये प्रशासन सुधारणा आयोगाने १९६९-७० पासून १९७०-७१ पर्यंत टप्प्याटप्प्याने कार्य करीत अर्थसंकल्पाचा अवलंब करणे व १९७३-७४ पर्यंत केंद्र तसेच राज्यांमध्ये कार्याधारित अर्थसंकल्प अवलंबण्याची प्रक्रिया पूर्ण करण्याची शिफारस केली होती. या आयोगाच्या शिफारशीवरूनच १९६८-६९ मध्ये भारतात पहिला कार्याधारित अर्थसंकल्प हा सादर करण्यात आला. त्यानंतर २००७-०८ पासून मंत्रालय कार्याधारित अर्थसंकल्प आणि फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प एकत्रितरीत्या मांडतात. तसेच संसदेमध्ये मांडल्या जाणाऱ्या या दस्तऐवजाचे नाव हे ‘Outcome Budget ‘ असे असते. या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च करून काय साध्य करायचे, या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते. तसेच लक्ष काय असेल, निर्धारित लक्ष कसे व कधी गाठले जाईल? या प्रश्नांची उत्तरे या अर्थसंकल्पाद्वारे मिळतात.
कार्याधारित अर्थसंकल्पाचे फायदे-
या अर्थसंकल्पाचे फायदे बघायचे झाल्यास भौतिक लक्ष निर्धारित केल्यामुळे खर्चाची कार्यक्षमता वाढते म्हणूनच त्याला कार्याधारित असे म्हटले आहे. तसेच लक्ष प्राप्त करण्यासाठी अडचणी आपल्याला समजतात व त्यात सुधारणा करता येऊ शकते. या अर्थसंकल्पामध्ये दोष आढळून येतो, तो म्हणजे अर्थसंकल्प नव्याने सादर करताना लक्ष निर्धारण करण्यात अडचणी येऊ शकतात. त्यामुळे हा अर्थसंकल्प हा जटिल वाटू शकतो. तसेच त्याची अंमलबजावणी करतानाही अवघड वाटू शकतो.
३) फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प
फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प म्हणजे सरकारने केलेल्या खर्चाच्या बदल्यात नेमके काय मिळाले? याच शोध घेणे. खरं तर हे मोजणे कठीण असले तरी अशक्य नाही. म्हणून हे शोधताना मोजता येण्यासारखी काही साध्ये ठरवली जातात आणि ही साध्ये ठरवणारा आणि ती साध्ये प्राप्त करण्यासाठी सादर केलेला जो अर्थसंकल्प आहे, त्यालाच ‘फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प’ असे म्हणतात. या अर्थसंकल्पाचा भारतामध्ये २००५-२००६ या कालावधीमध्ये प्रथम प्रयोग करण्यात आला. हा अर्थसंकल्प पी. चिदंबरम यांनी मांडला होता. नंतरच्या प्रत्येक अर्थसंकल्पांमध्ये फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्पाचे विवरणपत्र मांडले गेले.
या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च करून काय साध्य करायचे? काय लक्ष असेल? निर्धारित लक्ष कसे व कधी गाठले जाईल? त्यासाठी कुठे व किती तरतूद केली पाहिजे? या अशा प्रश्नांची उत्तरे आपल्याला मिळतात. या अर्थसंकल्पाचे स्वरूप हे पारदर्शक आणि उत्तरदायी असते त्यामुळे एक प्रकारे लोकांचा विश्वास राखला जातो तसेच प्रशासनामध्ये सुधारणा घडून येते व खर्च व निष्पत्ती यामध्ये सांगड घातली जाते. या अर्थसंकल्पामध्ये लक्ष निर्धारण व त्या पूरक तरतुदी कराव्या लागतात त्यामुळे वाढीव खर्च होऊ शकतो, हा यामध्ये आढळून येणारा दोष आहे.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : भारतातील नाणेबाजार आणि भांडवल बाजार
४) शून्याधारित अर्थसंकल्प
शून्याधारित अर्थसंकल्पाची संकल्पना ही १९६० मध्ये पीटर ए. पिहर यांनी राबवली. नंतर पुढे अमेरिकेचे राष्ट्राध्यक्ष जिमी कार्टर हे त्याआधी जेव्हा जाॅर्जियाचे गव्हर्नर होते, तेव्हा त्यांनी पीटर ए. पिहर यांच्याबरोबर एक करार केला व त्याद्वारे शून्याधारित अर्थसंकल्पाचा वापर बृहत् अर्थशास्त्रामध्ये यशस्वीपणे सर्वप्रथम केला. म्हणून पीटर ए. पिहरला शून्याधारित संकल्पनेचा जनक म्हटले जाते. भारतामध्ये या अर्थसंकल्पाचा प्रायोगिक स्तरावर वापर १९८६ मध्ये करण्यात आला. तसेच महाराष्ट्र सरकारने २७ ऑक्टोबर १९८६ ला विविध विभागांना किमान ८०% खर्चाबाबत शून्याधारित संकल्पना वापरण्याच्या सूचना दिल्या होत्या. त्यानंतर महाराष्ट्र सरकारने मांडलेला १९८७ ते ८८ चा अर्थसंकल्प शून्याधारित अर्थसंकल्प होता. महाराष्ट्र हे राज्य शून्याधारित संकल्पना राबवणारे पहिले राज्य ठरले आहे. या अर्थसंकल्पामध्ये का खर्च करायचा? या महत्त्वाच्या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते.
या अर्थसंकल्पामध्ये मागील वर्षातील कुठल्याही आकड्यांचा आधार घेतला जात नाही, तर प्रत्येक जमा व खर्चाचा नव्याने विचार करावा लागतो. त्यामुळे या प्रकारच्या अर्थसंकल्पाला शून्याधारित अर्थसंकल्प म्हणतात. या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च कपात शून्याधारित झाल्यामुळे खर्चाचा पुनर्विचार होऊन निरुपयोगी व वास्तव खर्चावर लगाम लागतो. खर्चाबद्दल अधिक परिणामकारकता साधता येते. या अर्थसंकल्पाचा दोष बघायचा झाल्यास सर्वच बाबी नव्याने निर्धारित कराव्या लागतात, त्यामुळे हे काम खूप वेळखाऊ असते.
वित्तीय प्रशासन भाग-१ मध्ये आपण अर्थसंकल्पाचे संतुलित अर्थसंकल्प, शिलकीचा अर्थसंकल्प आणि तुटीचा अर्थसंकल्प असे तीन प्रकार बघितले. मात्र, याशिवाय अर्थसंकल्पाचे आणखी काही प्रकार आहेत. त्याला अर्थसंकल्पाचे स्वरूप असे म्हणतात. या लेखातून आपण अर्थसंकल्पाच्या स्वरूपांबाबत जाणून घेऊ या. अर्थसंकल्पाची स्वरूपे ही चार प्रकारची आहेत. १) पारंपरिक अर्थसंकल्प, २) कार्याधारित अर्थसंकल्प, ३) शून्याधारित अर्थसंकल्प आणि ४) फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प.
१) पारंपरिक अर्थसंकल्प
अर्थसंकल्प पद्धतीतील सुधारणांच्या सुरुवातीच्या कालावधीमध्ये खर्चाधारित अर्थसंकल्प सादर केला जात होता. त्यानंतर तो विकसित होत गेला आणि त्यालाच आत्ताच्या काळात पारंपरिक अर्थसंकल्प म्हटले जाते. यामध्ये खर्चाची तरतूद करताना मागील वर्षामध्ये झालेल्या खर्चाचे आकडे समोर ठेवले जातात. तसेच मागणी व गरज ही बाब विचारात घेऊन आकडे कमी अथवा जास्त केले जातात. या अर्थसंकल्पामध्ये मुख्यतः खर्चाचे प्रमाण निर्धारित करण्याला प्राधान्य दिले जाते. यामध्ये एका महत्त्वाच्या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते, ते म्हणजे, ‘किती खर्च करायचा?’. आणखी काही प्रश्नांची उत्तरे सुद्धा आपल्याला मिळून जातात, जसे की खर्च कसा होईल? कोणत्या क्षेत्रामध्ये किती खर्च करायचा? या खर्चावर नियंत्रण कसे ठेवले जाईल? या प्रश्नांचा लेखाजोखा हा मंत्रालयांनी सादर करायचा असतो. पारंपरिक अर्थसंकल्पाचे स्वरूप बघायचे झाल्यास अर्थसंकल्प हा लवचिक सोपा आणि समजण्याजोगा असतो. अर्थसंकल्पामध्ये एक दोष आढळतो तो म्हणजे खर्चाने काय लाभ होतील, हे अस्पष्ट असल्यामुळे पारंपरिक अर्थसंकल्प उद्दिष्टांपासून दूर गेलेला असतो. असा अर्थसंकल्प हा अनुत्तरदायी ठरतो.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : अर्थशास्त्र : वित्तीय प्रशासन – भाग १
२) कार्याधारित अर्थसंकल्प
हॅरी ट्रुमन हे १९४५ -१९५३ या कालावधीत अमेरिकेचे राष्ट्राध्यक्ष असताना त्यांनी १९४७ मध्ये माजी राष्ट्राध्यक्ष हर्बर्ट हुवर यांच्या अध्यक्षतेखाली प्रशासनिक सुधारणा करण्यासाठी म्हणून हुवर आयोगाची स्थापना केली होती. या आयोगाच्या अहवालामध्ये हर्बर्ट हुवर आणि ए. ई. बक यांच्याद्वारे कार्याधारित अर्थसंकल्प ही नवीन संकल्पना सुचवण्यात आली. या अहवालानुसारच १९४९ मध्ये अमेरिकेमध्ये प्रशासनिक सुधारणेसंबंधित कायदा करण्यात आला होता आणि कमी-अधिक प्रमाणात फरकाने कार्याधारित अर्थसंकल्पाचा वापर करणेही सुरू झाले होते. भारतामध्ये कार्याधारित अर्थसंकल्पाबाबत १९६५ नंतर संशोधन सुरू झाले. त्यानंतर १९६६ मध्ये प्रशासन सुधारणा आयोगाने १९६९-७० पासून १९७०-७१ पर्यंत टप्प्याटप्प्याने कार्य करीत अर्थसंकल्पाचा अवलंब करणे व १९७३-७४ पर्यंत केंद्र तसेच राज्यांमध्ये कार्याधारित अर्थसंकल्प अवलंबण्याची प्रक्रिया पूर्ण करण्याची शिफारस केली होती. या आयोगाच्या शिफारशीवरूनच १९६८-६९ मध्ये भारतात पहिला कार्याधारित अर्थसंकल्प हा सादर करण्यात आला. त्यानंतर २००७-०८ पासून मंत्रालय कार्याधारित अर्थसंकल्प आणि फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प एकत्रितरीत्या मांडतात. तसेच संसदेमध्ये मांडल्या जाणाऱ्या या दस्तऐवजाचे नाव हे ‘Outcome Budget ‘ असे असते. या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च करून काय साध्य करायचे, या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते. तसेच लक्ष काय असेल, निर्धारित लक्ष कसे व कधी गाठले जाईल? या प्रश्नांची उत्तरे या अर्थसंकल्पाद्वारे मिळतात.
कार्याधारित अर्थसंकल्पाचे फायदे-
या अर्थसंकल्पाचे फायदे बघायचे झाल्यास भौतिक लक्ष निर्धारित केल्यामुळे खर्चाची कार्यक्षमता वाढते म्हणूनच त्याला कार्याधारित असे म्हटले आहे. तसेच लक्ष प्राप्त करण्यासाठी अडचणी आपल्याला समजतात व त्यात सुधारणा करता येऊ शकते. या अर्थसंकल्पामध्ये दोष आढळून येतो, तो म्हणजे अर्थसंकल्प नव्याने सादर करताना लक्ष निर्धारण करण्यात अडचणी येऊ शकतात. त्यामुळे हा अर्थसंकल्प हा जटिल वाटू शकतो. तसेच त्याची अंमलबजावणी करतानाही अवघड वाटू शकतो.
३) फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प
फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प म्हणजे सरकारने केलेल्या खर्चाच्या बदल्यात नेमके काय मिळाले? याच शोध घेणे. खरं तर हे मोजणे कठीण असले तरी अशक्य नाही. म्हणून हे शोधताना मोजता येण्यासारखी काही साध्ये ठरवली जातात आणि ही साध्ये ठरवणारा आणि ती साध्ये प्राप्त करण्यासाठी सादर केलेला जो अर्थसंकल्प आहे, त्यालाच ‘फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्प’ असे म्हणतात. या अर्थसंकल्पाचा भारतामध्ये २००५-२००६ या कालावधीमध्ये प्रथम प्रयोग करण्यात आला. हा अर्थसंकल्प पी. चिदंबरम यांनी मांडला होता. नंतरच्या प्रत्येक अर्थसंकल्पांमध्ये फलनिष्पत्ती अर्थसंकल्पाचे विवरणपत्र मांडले गेले.
या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च करून काय साध्य करायचे? काय लक्ष असेल? निर्धारित लक्ष कसे व कधी गाठले जाईल? त्यासाठी कुठे व किती तरतूद केली पाहिजे? या अशा प्रश्नांची उत्तरे आपल्याला मिळतात. या अर्थसंकल्पाचे स्वरूप हे पारदर्शक आणि उत्तरदायी असते त्यामुळे एक प्रकारे लोकांचा विश्वास राखला जातो तसेच प्रशासनामध्ये सुधारणा घडून येते व खर्च व निष्पत्ती यामध्ये सांगड घातली जाते. या अर्थसंकल्पामध्ये लक्ष निर्धारण व त्या पूरक तरतुदी कराव्या लागतात त्यामुळे वाढीव खर्च होऊ शकतो, हा यामध्ये आढळून येणारा दोष आहे.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : भारतातील नाणेबाजार आणि भांडवल बाजार
४) शून्याधारित अर्थसंकल्प
शून्याधारित अर्थसंकल्पाची संकल्पना ही १९६० मध्ये पीटर ए. पिहर यांनी राबवली. नंतर पुढे अमेरिकेचे राष्ट्राध्यक्ष जिमी कार्टर हे त्याआधी जेव्हा जाॅर्जियाचे गव्हर्नर होते, तेव्हा त्यांनी पीटर ए. पिहर यांच्याबरोबर एक करार केला व त्याद्वारे शून्याधारित अर्थसंकल्पाचा वापर बृहत् अर्थशास्त्रामध्ये यशस्वीपणे सर्वप्रथम केला. म्हणून पीटर ए. पिहरला शून्याधारित संकल्पनेचा जनक म्हटले जाते. भारतामध्ये या अर्थसंकल्पाचा प्रायोगिक स्तरावर वापर १९८६ मध्ये करण्यात आला. तसेच महाराष्ट्र सरकारने २७ ऑक्टोबर १९८६ ला विविध विभागांना किमान ८०% खर्चाबाबत शून्याधारित संकल्पना वापरण्याच्या सूचना दिल्या होत्या. त्यानंतर महाराष्ट्र सरकारने मांडलेला १९८७ ते ८८ चा अर्थसंकल्प शून्याधारित अर्थसंकल्प होता. महाराष्ट्र हे राज्य शून्याधारित संकल्पना राबवणारे पहिले राज्य ठरले आहे. या अर्थसंकल्पामध्ये का खर्च करायचा? या महत्त्वाच्या प्रश्नाचे उत्तर आपल्याला मिळते.
या अर्थसंकल्पामध्ये मागील वर्षातील कुठल्याही आकड्यांचा आधार घेतला जात नाही, तर प्रत्येक जमा व खर्चाचा नव्याने विचार करावा लागतो. त्यामुळे या प्रकारच्या अर्थसंकल्पाला शून्याधारित अर्थसंकल्प म्हणतात. या अर्थसंकल्पाद्वारे खर्च कपात शून्याधारित झाल्यामुळे खर्चाचा पुनर्विचार होऊन निरुपयोगी व वास्तव खर्चावर लगाम लागतो. खर्चाबद्दल अधिक परिणामकारकता साधता येते. या अर्थसंकल्पाचा दोष बघायचा झाल्यास सर्वच बाबी नव्याने निर्धारित कराव्या लागतात, त्यामुळे हे काम खूप वेळखाऊ असते.
