सागर भस्मे
मागील लेखातून आपण भारतातील संसदीय शासन व्यवस्थेविषयी माहिती घेतली. या लेखातून आपण भारताचे नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांच्याविषयी जाणून घेऊ. भारत सरकारमधील एक महत्त्वाचे कार्यालय म्हणजे नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षकाचे; जे देशाच्या संपूर्ण आर्थिक व्यवस्थेच्या केंद्र, तसेच राज्य पातळीवर नियंत्रण ठेवतात. डॉक्टर आंबेडकरांनी म्हटल्याप्रमाणे भारताचे नियंत्रक व महालेखापरीक्षक हे भारतीय राज्यघटनेनुसार सर्वांत महत्त्वाचे अधिकारी असतील. कारण- तो सार्वजनिक पैशांचा रक्षक आहे आणि योग्य रीत्या भारताच्या किंवा राज्याच्या संचित निधीतून एकही पैसा खर्च होणार नाही हे पाहणे त्याचे कर्तव्य आहे. थोडक्यात तो भारताच्या लेखापरीक्षण आणि लेखा प्रणालीचा निष्पक्ष प्रमुख असेल. हे कर्तव्य योग्यरीत्या पार पाडण्यासाठी हे कार्यालय कार्यकारिणीच्या कोणत्याही नियंत्रणापासून स्वतंत्र असणे अत्यंत आवश्यक आहे.
भारत सरकार कायदा, १९३५ अंतर्गतदेखील भारताचा एक महालेखा परीक्षक स्थापन करण्यात आला होता. या कायद्याने महालेखा परीक्षकाचे स्वातंत्र्य सुरक्षित केले आणि त्यांना ‘फेडरल कोर्टाचे न्यायाधीश’ याप्रमाणे दर्जा दिला गेला. राज्यघटनेत नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकाचे कार्यालय, भारत सरकार कायदा, १९३५ अंतर्गत स्वीकारण्यात आले. संविधानाच्या कलम १४८, १४९, १५० व १५१ मध्ये भारताचे नियंत्रक व महालेखा परीक्षक यांच्याविषयी तरतूद करण्यात आलेली आहे. नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांचे स्वातंत्र्य घटनेच्या काही तरतुदींद्वारे सुरक्षित करण्याचा प्रयत्न करण्यात आला आहे.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : भारतातील संसदीय शासन व्यवस्थेचे स्वरूप अन् वैशिष्ट्ये कोणती? भारताने ही व्यवस्था का स्वीकारली?
राष्ट्रपतींनी नियुक्त केले असले तरी नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांना संसदेच्या दोन्ही सभागृहांच्या अभिभाषणावर फक्त ‘सिद्ध गैरवर्तन’ किंवा ‘अक्षमता’ या कारणास्तव काढून टाकले जाऊ शकते. केंद्राच्या घटनेच्या कलम ३१०(१)नुसार इतर सर्व नागरी सेवक राष्ट्रपतींच्या मर्जीनुसार त्यांचे पद धारण करतात; परंतु नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांना या सर्वसाधारण नियमातून वगळण्यात आले आहे. त्यांचे वेतन आणि सेवेच्या अटी संसदेने कायद्याने ठरवून दिल्याप्रमाणे असतील आणि त्यांच्या पदाच्या कार्यकाळात या सेवा व अटी बदलल्या जाणार नाहीत. या अधिकारांतर्गत संसदेने नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक (सेवेच्या अटी) कायदा, १९७१ लागू केला आहे,
नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांच्या सेवा व शर्ती :
संसदेने सेवेच्या अटी कायदा १९७१ अंतर्गत त्यांच्या सेवा व शर्ती नमूद केलेल्या आहेत. नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांचा कार्यकाळ तो पदभार स्वीकारल्यापासून सहा वर्षांचा असेल. परंतु, सहा वर्षांची मुदत संपण्यापूर्वी वयाची ६५ वर्षे पूर्ण झाल्यावर तो पद सोडेल. तो कधीही, भारताच्या राष्ट्रपतींना उद्देशून, त्याच्या पदाचा राजीनामा देऊ शकतो. कलम १४८(१) व १२४(४)नुसार त्याला महाभियोगाद्वारे काढून टाकले जाऊ शकते. त्याचा पगार सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाच्या समान असेल (जो १ जानेवारी २०१६ पासून आता २,५०,००० रुपये आहे,). निवृत्तीनंतर तो उच्च न्यायालय आणि सर्वोच्च न्यायालयाचे न्यायाधीश (पगार आणि सेवा शर्ती) सुधारणा कायदा, २०१८ नुसार वार्षिक पेन्शनसाठी पात्र असेल. इतर बाबींमध्ये त्याच्या सेवेच्या अटी भारत सरकारच्या सचिव पदाच्या आयएएस (IAS) सदस्याला लागू होणाऱ्या नियमांद्वारे निर्धारित केल्या जातील. त्याला सेवानिवृत्तीनंतर पुढील कोणत्याही सरकारी ‘पदासाठी’ अपात्र ठरवले जाईल; जेणेकरून त्याला संघाच्या किंवा कोणत्याही राज्याच्या कार्यकारिणीला खूश करण्याचा कोणतेही प्रलोभन दाखवता येणार नाही. म्हणजे नियंत्रक व महालेखा परीक्षक इतर कोणत्याही पदावर नियुक्त होण्यासाठी पात्र राहणार नाही.
अनुच्छेद १४८ नुसार नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक आणि त्यांच्या कर्मचार्‍यांचे पगार इ. आणि त्यांच्या कार्यालयाचे प्रशासकीय खर्च भारताच्या संचित निधीवर आकारले जातील आणि त्यामुळे ते बिगर-मतदानयोग्य असतील. म्हणजे या कार्यालयाच्या खर्चासाठी संसदेच्या बहुमताची परवानगी गरजेची नाही. अशा प्रकारे नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकाचे स्थान सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशासारखेच असते.
नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकाची कर्तव्ये
संसदेने विहीत केल्यानुसार केंद्र आणि राज्ये यांच्यासंबंधात नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक कर्तव्ये पार पाडतील. भारताच्या संचित निधीतून (Consolidated fund) प्रत्येक राज्य आणि विधानसभा असलेल्या केंद्रशासित प्रदेशाच्या सर्व खर्चांचे लेखा परीक्षण आणि अहवाल देणे, असा खर्च कायद्यानुसार झाला आहे की नाही, त्याचप्रमाणे केंद्र आणि राज्यांच्या आकस्मिक निधी (Comtingency fund) आणि सार्वजनिक खात्यांमधून (Public accounts) सर्व खर्चाचे लेखा परीक्षण आणि अहवाल देणे, केंद्राच्या किंवा राज्याच्या कोणत्याही विभागाद्वारे ठेवलेल्या सर्व व्यापार, उत्पादन, नफा व तोटा खात्यांचे लेखा परीक्षण आणि अहवाल देणे, संघाच्या आणि प्रत्येक राज्याच्या पावत्या आणि खर्चाचे लेखा परीक्षण करणे, केंद्र किंवा राज्याच्या महसुलातून सर्व संस्था आणि प्राधिकरणांच्या प्राप्ती आणि खर्चाचे लेखा परीक्षण आणि अहवाल देणे, सरकारी कंपन्या व इतर कॉर्पोरेशन किंवा संस्था, जेव्हा अशा कॉर्पोरेशन किंवा संस्थांशी संबंधित कायद्यांद्वारे आवश्यक असेल. हिशेब तयार करण्याचे कर्तव्य भारताचे नियंत्रक व महालेखा परीक्षक पार पाडतात.
महत्त्वाचे म्हणजे संसदेने नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक (कर्तव्ये, अधिकार आणि सेवा-शर्ती) कायदा, १९७१ हा १९७६ मध्ये सुधारित करून, संघाचे अकाउंट्स संकलित करण्याच्या त्याच्या कर्तव्यापासून मुक्त केले आहे. म्हणून १९७६ नंतर भारताचा नियंत्रक व महालेखा परीक्षक हा फक्त नियंत्रक म्हणून काम करतो. महालेखा परीक्षकाचे त्याचे कर्तव्य काढून घेण्यात आले आहे. म्हणजे जरी त्यांच्या कार्यालयाच्या पदनामावरून असे सूचित होते की, ते नियंत्रक आणि लेखा परीक्षक या दोन्ही पदांवर काम करतील; परंतु नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक आतापर्यंत फक्त लेखा परीक्षकाचे कार्य करीत आहे. त्याउलट ब्रिटिश नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक सार्वजनिक खात्यावरून पैसे जारी करण्यावर नियंत्रण ठेवतात आणि संपूर्ण सार्वजनिक महसूल बँक ऑफ इंग्लंडच्या कोषात जमा केला आहे की नाही, हे पाहणे त्याचे कर्तव्य आहे. कायदेशीर अधिकाराशिवाय त्या खात्यातून काहीही दिले जात नाही. म्हणजे ब्रिटिश नियंत्रक व महालेखा परीक्षक सार्वजनिक खात्यातून पैसे स्वतः जारी करतो. सार्वजनिक पैशांच्या मुद्द्यांवर नियंत्रण ठेवणारी ही प्रणाली केवळ अनधिकृत कारणासाठी पैसे काढण्यास प्रतिबंधित करीत नाही तर संसदेने दिलेल्या अनुदानापेक्षा जास्त खर्चदेखील प्रतिबंधित करते.
भारतात नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांच्या संचित निधीतून पैसे देण्यावर असे कोणतेही नियंत्रण नाही आणि अनेक विभागांना नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांच्याकडून विशिष्ट अधिकाराशिवाय धनादेश जारी करून पैसे काढण्यासाठी अधिकृत केले जाते. भारतात हा खर्च ऑडिट टप्प्यावर तपासला जातो; परंतु खर्च आधीच झाला असल्यामुळे नियंत्रक व महालेखा परीक्षकाचे हे काम नाममात्र असते. त्याला पोस्टमॉर्टेम म्हणून संबोधतात. असे असले तरीही सरकारी तिजोरी नियंत्रण प्रणाली लागू करण्यासाठी अद्याप कोणतीही कार्यवाही करण्यात आलेली नाही.
नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांची कार्ये दोन प्रश्नांच्या संदर्भात वादाचा विषय बनली आहेत. पहिला म्हणजे त्याचे लेखा परीक्षणाचे कार्य पार पाडताना, नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक यांना विशिष्ट खर्चासाठी कायदेशीर अधिकाराव्यतिरिक्त उधळपट्टीवर टीका करण्याचा आणि सल्ला देण्याचे अधिकार आहेत. परंतु, अशा प्रकारची ढवळाढवळ प्रशासनाच्या त्यांच्या जबाबदारीशी सुसंगत नाही या कारणास्तव सरकारी विभाग ‘कॅग’च्या या अधिकारावर नाराज आहेत.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : उच्च न्यायालयाचे अधिकार क्षेत्र कोणते? त्याचे किती भागांत वर्गीकरण केले जाते?
दुसरा प्रश्न असा आहे की, नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांचे लेखा परीक्षण हे खासगी कंपन्या ज्यांना सरकारकडून निधी मिळालेला आहे त्यांचेसुद्धा लेखा परीक्षण करावे का? सरकारच्या वतीने या कंपन्या आणि कॉर्पोरेशनमध्ये गुंतवणूक करण्यासाठी भारताच्या संचित निधीतून पैसे जारी केले जातात म्हणून अशा कंपन्यांचे लेखा परीक्षण हा एक हक्क आणि जबाबदारी असणे आवश्यक आहे. परंतु, शासनाच्या वतीने नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांच्या कार्याच्या या विस्तारास या कारणास्तव विरोध करण्यात आला आहे की, नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांकडे या उपक्रमांच्या खात्यांची तपासणी करण्यासाठी आवश्यक असलेला व्यवसाय किंवा औद्योगिक अनुभव नाही. हा दोष १९७१ च्या कायद्याद्वारे अंशतः दूर केला गेला आहे; जो नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षकांना ‘सरकारी कंपन्या’ आणि इतर संस्था, ज्यांना केंद्र किंवा राज्याकडून मोठ्या प्रमाणात वित्तपुरवठा केला जातो, त्यांच्या पावत्या आणि खर्चाचे लेखा परीक्षण आणि अहवाल देण्यास अनुमती देतो.
