सागर भस्मे
मागील लेखातून आपण भारताच्या संसदीय शासन व्यवस्थेबाबत माहिती घेतली. या लेखातून आपण भारतातील संघराज्य प्रणालीचे स्वरूप कसे आहे, याविषयी जाणून घेऊ. फेडरेशन हा शब्द फोएडस (foedus) या लॅटिन शब्दावरून आला आहे; ज्याचा अर्थ ‘Agreement’ (करार) असा होतो. अशा प्रकारे फेडरेशन हे एक नवीन राज्य (राजकीय प्रणाली) आहे; जे विविध घटकांमधील कराराद्वारे तयार होते. फेडरेशनची एकके राज्ये (यूएसप्रमाणे) किंवा कॅन्टन्स (स्वित्झर्लंडप्रमाणे) किंवा प्रांत (कॅनडाप्रमाणे) किंवा प्रजासत्ताक (रशियाप्रमाणे) अशा विविध नावांनी ओळखली जातात.
अमेरिका, स्वित्झर्लंड, ऑस्ट्रेलिया, कॅनडा, रशिया, ब्राझील, अर्जेंटिना आणि इतर राज्यांचे संघराज्य मॉडेल आहे. तर, ब्रिटन, फ्रान्स, जपान, चीन, इटली, बेल्जियम, नॉर्वे, स्वीडन, स्पेन आणि इतर देशांमध्ये सरकारचे एकात्मक मॉडेल (Unitary model) आहे. एकात्मक सरकार असे आहे; ज्यामध्ये सर्व अधिकार राष्ट्रीय सरकारमध्ये निहित असतात आणि प्रादेशिक सरकारे जर अस्तित्वात असतील, तर त्यांचे अधिकार राष्ट्रीय सरकारकडून प्राप्त करतात. दुसरीकडे एक फेडरल सरकार, असे आहे; ज्यामध्ये राज्यघटनेद्वारेच अधिकार राष्ट्रीय सरकार आणि प्रादेशिक सरकारांमध्ये विभागले गेले असतात आणि दोन्ही स्वतंत्रपणे त्यांच्या संबंधित अधिकारक्षेत्रात कार्य करतात.
आपल्या राज्यघटनेचा अनुच्छेद १(१) मध्ये, “भारत म्हणजे इंडिया, राज्यांचा संघ असेल.” असे विहित केलेले आहे. संविधानाचा मसुदा सादर करताना, मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ. आंबेडकर यांनी नमूद केले की, जरी तिची राज्यघटना संघराज्यीय असली तरी समितीने युनियन हा शब्द वापरला होता. या शब्दातून संविधान सभेला दोन गोष्टी सूचित करायच्या होत्या. भारतीय संघराज्य हा घटकांच्या कराराचा परिणाम नाही आणि घटक राज्यांना भारतापासून वेगळे होण्याचे स्वातंत्र्य नाही. युनियन हा शब्द जरी युनायटेड स्टेट्सच्या संविधानाची प्रस्तावना, ब्रिटिशांची प्रस्तावना, युनियन ऑफ साउथ आफ्रिका कायद्याची प्रस्तावना, यूएसएसआरची राज्यघटना (१९७७) यांच्यामध्ये औपचारिकपणे वापरला गेला आहे. तरीही ‘युनियन’ हा शब्द कोणत्याही विशिष्ट फेडरेशन प्रकाराला सूचित करीत नाही. म्हणूनच भारतीय संघराज्यालासुद्धा काही परदेशी विद्वानांनी त्याच्या फेडरल दाव्याच्या विरोधात टीका केलेली आहे. त्यामुळे डॉ. आंबेडकरांनी दावा केल्याप्रमाणे भारतीय संविधान संघराज्य व्यवस्था प्रदान करते की नाही, हे ठरवण्यासाठी आपल्याला संविधानाच्या तरतुदींचे परीक्षण करणे गरजेचे ठरते.
आधुनिक जगातील सर्व देशांपैकी सर्वांत जुनी संघराज्य घटना युनायटेड स्टेटची (१७८७) आहे. युनायटेड स्टेट्सच्या मॉडेलला अनुरूप नसणारी कोणतीही प्रणाली ‘फेडरेशन’ या नामांकनातून वगळली जाते. परंतु, जगातील अनेक देशांनी १७८७ पासून संघराज्य वैशिष्ट्ये असलेल्या संविधानांचा स्वीकार केला आहे. राजकीय शास्त्रज्ञांनी केलेल्या वर्गीकरणानुसार जगातील राज्यघटना एक तर एकात्मक किंवा संघराज्यीय आहेत. जर संविधानात दोन्ही प्रकारच्या काही वैशिष्ट्यांचा समावेश असेल, तर एकमेव पर्याय म्हणजे त्या वैशिष्ट्यांचे विश्लेषण करणे आणि ते मूलत: एकात्मक आहे किंवा संघराज्य आहे हे तपासणे गरजेचे असते. विशेषत: राज्यघटना निर्मितीच्या जगात अलीकडील प्रयोग हे एकात्मक किंवा संघराज्य पद्धतीच्या ‘शुद्ध’ प्रकारापासून अधिकाधिक दूर जात आहेत म्हणजे जगातील बहुतेक राज्यघटनांमध्ये एकात्मक व संघराज्य या दोन्ही प्रणालींचा समावेश असल्याचे दिसते. त्याचप्रमाणे १९४७ मध्ये स्वतंत्र झालेला भारत आणि २६ जानेवारी १९५० मध्ये लागू झालेली त्याची राज्यघटना ही एकात्मक राज्यघटनेला समर्थन करते, की संघराज्य प्रणालीकडे झुकते हे तपासणे आवश्यक आहे. आणि याचे उत्तर ‘भारतीय राज्यघटनेत किती संघीय वैशिष्ट्ये आहेत’ यावर अवलंबून असेल.
देशाचा मोठा आकार आणि सामाजिक-सांस्कृतिक विविधता या दोन मुख्य कारणांमुळे घटनाकारांनी संघराज्य प्रणाली स्वीकारली. त्यांच्या लक्षात आले की, संघराज्य प्रणाली केवळ देशाच्या कार्यक्षम कारभाराचीच खात्री देत नाही; तर प्रादेशिक स्वायत्ततेसह राष्ट्रीय एकात्मताही जोडते. भारतीय संघराज्य प्रणाली ‘अमेरिकन मॉडेल’वर आधारित नसून, ‘कॅनेडियन मॉडेल’वर आधारित आहे. ‘कॅनेडियन मॉडेल’ हे ‘अमेरिकन मॉडेल’पेक्षा थोडे वेगळे आहे. कारण- कॅनेडियन मॉडेल एक अतिशय मजबूत केंद्र स्थापन करते. भारतीय महासंघ त्याच्या निर्मितीमध्ये कॅंडियन फेडरेशनसारखे (म्हणजे विघटनाच्या मार्गाने) समान दिसते. तसेच भारत त्याच्या केंद्रीकरण प्रवृत्तीमध्ये कॅनेडियन मॉडेलवर आधारित आहे. म्हणजे जसे कॅनडामध्ये जास्तीत जास्त अधिकारांचे केंद्रीकरण केंद्र सरकारकडे केले गेलेले आहे. त्याच प्रकारे भारतामध्येही जास्तीत जास्त अधिकार केंद्राकडे संपवण्यात आलेले आहेत.
संघराज्य प्रणालीत समाविष्ट असलेली आवश्यक वैशिष्ट्ये खालीलप्रमाणे :
दुहेरी सरकार (Dual government) : एकात्मक राज्यात असताना फक्त राष्ट्रीय सरकार हे एकच सरकार असते. संघराज्यात राष्ट्रीय किंवा संघराज्य सरकार आणि प्रत्येक घटक राज्याचे सरकार, अशी दोन सरकारे असतात. जरी एकात्मक राज्य स्थानिक उपविभाग तयार करू शकत असले तरी अशा स्थानिक प्राधिकरणांना स्वतःची स्वायत्तता नसते. राष्ट्रीय सरकार स्थापन केलेल्या स्थानिक प्राधिकरणांना दिलेले अधिकार कधीही मागे घेऊ शकते. दुसरीकडे एकसंघीय राज्य हे सामान्य हितसंबंधांना प्रभावित करणार्‍या बाबींसंदर्भात अनेक राज्यांचे एकत्रीकरण आहे. या संघराज्य प्रणालीमध्ये प्रत्येक घटक राज्याला इतर बाबींसंदर्भात स्वायत्तता मिळते.
भारतात हे वैशिष्ट्य दिसून येते. कारण- भारतीय संविधानामध्ये राष्ट्रीय स्तरावर आणि स्थानीय स्तरावर दोन्ही ठिकाणी स्वायत्त सरकारे स्थापित करण्यात आलेली आहे. तसेच त्यांना स्वतंत्रपणे अधिकार दिले गेलेली आहेत. परंतु, अपवाद म्हणजे भारतीय घटक राज्याला त्याच्या इच्छेनुसार महासंघापासून वेगळे होण्याचा अधिकार नाही. अशा प्रकारे भारतीय राज्यघटनेने केंद्रात केंद्र आणि परिघात राज्ये मिळून दुहेरी राज्यव्यवस्था प्रस्थापित केली आहे. प्रत्येकाला राज्यघटनेने अनुक्रमे नियुक्त केलेल्या क्षेत्रात वापरण्याचे सार्वभौम अधिकार दिलेले आहेत. केंद्र सरकार संरक्षण, परराष्ट्र व्यवहार, चलन, दळणवळण इत्यादींसारख्या राष्ट्रीय महत्त्वाच्या बाबी हाताळते. दुसरीकडे राज्य सरकारे सार्वजनिक सुव्यवस्था, कृषी, आरोग्य, स्थानिक सरकार इत्यादी प्रादेशिक आणि स्थानिक महत्त्वाच्या बाबी पाहतात.
अधिकारांचे वितरण (Distribution of powers) : ज्या उद्देशासाठी फेडरल राज्य तयार केले जाते, त्यामध्ये केंद्र सरकार आणि राज्य सरकार यांच्यातील अधिकारांचे विभाजन समाविष्ट असते. म्हणून भारतीय राज्यघटनेने केंद्र आणि राज्यांमध्ये केंद्राची यादी, राज्य यादी आणि सातव्या अनुसूचीमधील समवर्ती यादीनुसार अधिकारांची विभागणी केली आहे. केंद्रीय यादीमध्ये १०० विषय (मूलतः ९७), राज्य यादी ६१ विषय (मूलतः ६६) व समवर्ती यादी ५२ विषय (मूलतः ४७) आहेत. समवर्ती यादीतील विषयांवर केंद्र आणि राज्ये दोघेही कायदे करू शकतात; परंतु केंद्र आणि राज्य यांच्यात विवाद झाल्यास केंद्राचा कायदा लागू होतो. अवशिष्ट विषय (म्हणजे ज्याचा उल्लेख तीनपैकी कोणत्याही यादीत नाही) केंद्राला सुपूर्द केले जातात.
ताठर संविधान (Rigid constitution) : राज्यघटनेने स्थापन केलेल्या अधिकारांचे विभाजन, तसेच संविधानाचे वर्चस्व राखणे तेव्हाच शक्य होईल जेव्हा संविधानाची दुरुस्ती करण्याची पद्धत कठोर / कठीण / ताठर असेल. म्हणून संविधान इतके ताठर आहे की, ज्या तरतुदी संघराज्य रचनेशी संबंधित आहेत (म्हणजे केंद्र-राज्य संबंध आणि न्यायिक संघटना) त्या केवळ केंद्र आणि राज्य सरकारांच्या संयुक्त कारवाईनेच दुरुस्त केल्या जाऊ शकतात. अशा तरतुदींना त्यांच्या दुरुस्तीसाठी संसदेचे विशेष बहुमत आणि राज्याच्या अर्ध्या विधानसभेची मान्यता आवश्यक असते.
मागील लेखातून आपण भारताच्या संसदीय शासन व्यवस्थेबाबत माहिती घेतली. या लेखातून आपण भारतातील संघराज्य प्रणालीचे स्वरूप कसे आहे, याविषयी जाणून घेऊ. फेडरेशन हा शब्द फोएडस (foedus) या लॅटिन शब्दावरून आला आहे; ज्याचा अर्थ ‘Agreement’ (करार) असा होतो. अशा प्रकारे फेडरेशन हे एक नवीन राज्य (राजकीय प्रणाली) आहे; जे विविध घटकांमधील कराराद्वारे तयार होते. फेडरेशनची एकके राज्ये (यूएसप्रमाणे) किंवा कॅन्टन्स (स्वित्झर्लंडप्रमाणे) किंवा प्रांत (कॅनडाप्रमाणे) किंवा प्रजासत्ताक (रशियाप्रमाणे) अशा विविध नावांनी ओळखली जातात.
अमेरिका, स्वित्झर्लंड, ऑस्ट्रेलिया, कॅनडा, रशिया, ब्राझील, अर्जेंटिना आणि इतर राज्यांचे संघराज्य मॉडेल आहे. तर, ब्रिटन, फ्रान्स, जपान, चीन, इटली, बेल्जियम, नॉर्वे, स्वीडन, स्पेन आणि इतर देशांमध्ये सरकारचे एकात्मक मॉडेल (Unitary model) आहे. एकात्मक सरकार असे आहे; ज्यामध्ये सर्व अधिकार राष्ट्रीय सरकारमध्ये निहित असतात आणि प्रादेशिक सरकारे जर अस्तित्वात असतील, तर त्यांचे अधिकार राष्ट्रीय सरकारकडून प्राप्त करतात. दुसरीकडे एक फेडरल सरकार, असे आहे; ज्यामध्ये राज्यघटनेद्वारेच अधिकार राष्ट्रीय सरकार आणि प्रादेशिक सरकारांमध्ये विभागले गेले असतात आणि दोन्ही स्वतंत्रपणे त्यांच्या संबंधित अधिकारक्षेत्रात कार्य करतात.
आपल्या राज्यघटनेचा अनुच्छेद १(१) मध्ये, “भारत म्हणजे इंडिया, राज्यांचा संघ असेल.” असे विहित केलेले आहे. संविधानाचा मसुदा सादर करताना, मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ. आंबेडकर यांनी नमूद केले की, जरी तिची राज्यघटना संघराज्यीय असली तरी समितीने युनियन हा शब्द वापरला होता. या शब्दातून संविधान सभेला दोन गोष्टी सूचित करायच्या होत्या. भारतीय संघराज्य हा घटकांच्या कराराचा परिणाम नाही आणि घटक राज्यांना भारतापासून वेगळे होण्याचे स्वातंत्र्य नाही. युनियन हा शब्द जरी युनायटेड स्टेट्सच्या संविधानाची प्रस्तावना, ब्रिटिशांची प्रस्तावना, युनियन ऑफ साउथ आफ्रिका कायद्याची प्रस्तावना, यूएसएसआरची राज्यघटना (१९७७) यांच्यामध्ये औपचारिकपणे वापरला गेला आहे. तरीही ‘युनियन’ हा शब्द कोणत्याही विशिष्ट फेडरेशन प्रकाराला सूचित करीत नाही. म्हणूनच भारतीय संघराज्यालासुद्धा काही परदेशी विद्वानांनी त्याच्या फेडरल दाव्याच्या विरोधात टीका केलेली आहे. त्यामुळे डॉ. आंबेडकरांनी दावा केल्याप्रमाणे भारतीय संविधान संघराज्य व्यवस्था प्रदान करते की नाही, हे ठरवण्यासाठी आपल्याला संविधानाच्या तरतुदींचे परीक्षण करणे गरजेचे ठरते.
आधुनिक जगातील सर्व देशांपैकी सर्वांत जुनी संघराज्य घटना युनायटेड स्टेटची (१७८७) आहे. युनायटेड स्टेट्सच्या मॉडेलला अनुरूप नसणारी कोणतीही प्रणाली ‘फेडरेशन’ या नामांकनातून वगळली जाते. परंतु, जगातील अनेक देशांनी १७८७ पासून संघराज्य वैशिष्ट्ये असलेल्या संविधानांचा स्वीकार केला आहे. राजकीय शास्त्रज्ञांनी केलेल्या वर्गीकरणानुसार जगातील राज्यघटना एक तर एकात्मक किंवा संघराज्यीय आहेत. जर संविधानात दोन्ही प्रकारच्या काही वैशिष्ट्यांचा समावेश असेल, तर एकमेव पर्याय म्हणजे त्या वैशिष्ट्यांचे विश्लेषण करणे आणि ते मूलत: एकात्मक आहे किंवा संघराज्य आहे हे तपासणे गरजेचे असते. विशेषत: राज्यघटना निर्मितीच्या जगात अलीकडील प्रयोग हे एकात्मक किंवा संघराज्य पद्धतीच्या ‘शुद्ध’ प्रकारापासून अधिकाधिक दूर जात आहेत म्हणजे जगातील बहुतेक राज्यघटनांमध्ये एकात्मक व संघराज्य या दोन्ही प्रणालींचा समावेश असल्याचे दिसते. त्याचप्रमाणे १९४७ मध्ये स्वतंत्र झालेला भारत आणि २६ जानेवारी १९५० मध्ये लागू झालेली त्याची राज्यघटना ही एकात्मक राज्यघटनेला समर्थन करते, की संघराज्य प्रणालीकडे झुकते हे तपासणे आवश्यक आहे. आणि याचे उत्तर ‘भारतीय राज्यघटनेत किती संघीय वैशिष्ट्ये आहेत’ यावर अवलंबून असेल.
देशाचा मोठा आकार आणि सामाजिक-सांस्कृतिक विविधता या दोन मुख्य कारणांमुळे घटनाकारांनी संघराज्य प्रणाली स्वीकारली. त्यांच्या लक्षात आले की, संघराज्य प्रणाली केवळ देशाच्या कार्यक्षम कारभाराचीच खात्री देत नाही; तर प्रादेशिक स्वायत्ततेसह राष्ट्रीय एकात्मताही जोडते. भारतीय संघराज्य प्रणाली ‘अमेरिकन मॉडेल’वर आधारित नसून, ‘कॅनेडियन मॉडेल’वर आधारित आहे. ‘कॅनेडियन मॉडेल’ हे ‘अमेरिकन मॉडेल’पेक्षा थोडे वेगळे आहे. कारण- कॅनेडियन मॉडेल एक अतिशय मजबूत केंद्र स्थापन करते. भारतीय महासंघ त्याच्या निर्मितीमध्ये कॅंडियन फेडरेशनसारखे (म्हणजे विघटनाच्या मार्गाने) समान दिसते. तसेच भारत त्याच्या केंद्रीकरण प्रवृत्तीमध्ये कॅनेडियन मॉडेलवर आधारित आहे. म्हणजे जसे कॅनडामध्ये जास्तीत जास्त अधिकारांचे केंद्रीकरण केंद्र सरकारकडे केले गेलेले आहे. त्याच प्रकारे भारतामध्येही जास्तीत जास्त अधिकार केंद्राकडे संपवण्यात आलेले आहेत.
संघराज्य प्रणालीत समाविष्ट असलेली आवश्यक वैशिष्ट्ये खालीलप्रमाणे :
दुहेरी सरकार (Dual government) : एकात्मक राज्यात असताना फक्त राष्ट्रीय सरकार हे एकच सरकार असते. संघराज्यात राष्ट्रीय किंवा संघराज्य सरकार आणि प्रत्येक घटक राज्याचे सरकार, अशी दोन सरकारे असतात. जरी एकात्मक राज्य स्थानिक उपविभाग तयार करू शकत असले तरी अशा स्थानिक प्राधिकरणांना स्वतःची स्वायत्तता नसते. राष्ट्रीय सरकार स्थापन केलेल्या स्थानिक प्राधिकरणांना दिलेले अधिकार कधीही मागे घेऊ शकते. दुसरीकडे एकसंघीय राज्य हे सामान्य हितसंबंधांना प्रभावित करणार्‍या बाबींसंदर्भात अनेक राज्यांचे एकत्रीकरण आहे. या संघराज्य प्रणालीमध्ये प्रत्येक घटक राज्याला इतर बाबींसंदर्भात स्वायत्तता मिळते.
भारतात हे वैशिष्ट्य दिसून येते. कारण- भारतीय संविधानामध्ये राष्ट्रीय स्तरावर आणि स्थानीय स्तरावर दोन्ही ठिकाणी स्वायत्त सरकारे स्थापित करण्यात आलेली आहे. तसेच त्यांना स्वतंत्रपणे अधिकार दिले गेलेली आहेत. परंतु, अपवाद म्हणजे भारतीय घटक राज्याला त्याच्या इच्छेनुसार महासंघापासून वेगळे होण्याचा अधिकार नाही. अशा प्रकारे भारतीय राज्यघटनेने केंद्रात केंद्र आणि परिघात राज्ये मिळून दुहेरी राज्यव्यवस्था प्रस्थापित केली आहे. प्रत्येकाला राज्यघटनेने अनुक्रमे नियुक्त केलेल्या क्षेत्रात वापरण्याचे सार्वभौम अधिकार दिलेले आहेत. केंद्र सरकार संरक्षण, परराष्ट्र व्यवहार, चलन, दळणवळण इत्यादींसारख्या राष्ट्रीय महत्त्वाच्या बाबी हाताळते. दुसरीकडे राज्य सरकारे सार्वजनिक सुव्यवस्था, कृषी, आरोग्य, स्थानिक सरकार इत्यादी प्रादेशिक आणि स्थानिक महत्त्वाच्या बाबी पाहतात.
अधिकारांचे वितरण (Distribution of powers) : ज्या उद्देशासाठी फेडरल राज्य तयार केले जाते, त्यामध्ये केंद्र सरकार आणि राज्य सरकार यांच्यातील अधिकारांचे विभाजन समाविष्ट असते. म्हणून भारतीय राज्यघटनेने केंद्र आणि राज्यांमध्ये केंद्राची यादी, राज्य यादी आणि सातव्या अनुसूचीमधील समवर्ती यादीनुसार अधिकारांची विभागणी केली आहे. केंद्रीय यादीमध्ये १०० विषय (मूलतः ९७), राज्य यादी ६१ विषय (मूलतः ६६) व समवर्ती यादी ५२ विषय (मूलतः ४७) आहेत. समवर्ती यादीतील विषयांवर केंद्र आणि राज्ये दोघेही कायदे करू शकतात; परंतु केंद्र आणि राज्य यांच्यात विवाद झाल्यास केंद्राचा कायदा लागू होतो. अवशिष्ट विषय (म्हणजे ज्याचा उल्लेख तीनपैकी कोणत्याही यादीत नाही) केंद्राला सुपूर्द केले जातात.
ताठर संविधान (Rigid constitution) : राज्यघटनेने स्थापन केलेल्या अधिकारांचे विभाजन, तसेच संविधानाचे वर्चस्व राखणे तेव्हाच शक्य होईल जेव्हा संविधानाची दुरुस्ती करण्याची पद्धत कठोर / कठीण / ताठर असेल. म्हणून संविधान इतके ताठर आहे की, ज्या तरतुदी संघराज्य रचनेशी संबंधित आहेत (म्हणजे केंद्र-राज्य संबंध आणि न्यायिक संघटना) त्या केवळ केंद्र आणि राज्य सरकारांच्या संयुक्त कारवाईनेच दुरुस्त केल्या जाऊ शकतात. अशा तरतुदींना त्यांच्या दुरुस्तीसाठी संसदेचे विशेष बहुमत आणि राज्याच्या अर्ध्या विधानसभेची मान्यता आवश्यक असते.
