सागर भस्मे
मागील लेखातून आपण उच्च न्यायालयाची रचना आणि न्यायाधीशांच्या अधिकारांबाबत माहिती घेतली. या लेखातून आपण भारतातील संसदीय शासन व्यवस्थेचे स्वरूप, त्याची वैशिष्ट्ये, गुण, दोष आणि ती भारताने का स्वीकारली याबाबत जाणून घेऊ.
भारतीय राज्यघटनेने केंद्रात आणि राज्यांमध्ये दोन्ही ठिकाणी निर्वाचित संसदीय सरकारची तरतूद केली आहे. कलम ७४ व ७५ ही केंद्रातील संसदीय प्रणाली; तर कलम १६३ व १६४ ही कलमे राज्यांमधील संसदीय प्रणालीशी संबंधित आहेत. आधुनिक लोकशाही सरकारांचे, सरकारच्या कार्यकारी आणि विधिमंडळाच्या संबंधांच्या स्वरूपाच्या आधारावर संसदीय प्रणाली आणि अध्यक्षीय शासन प्रणाली, असे वर्गीकरण केले जाते.
संसदीय शासन प्रणाली ही अशी आहे की, ज्यामध्ये कार्यकारी मंडळ धोरणांसाठी आणि कृतींसाठी विधिमंडळाला जबाबदार असते. दुसरीकडे अध्यक्षीय शासन प्रणाली ही अशी आहे की, ज्यामध्ये कार्यकारिणी तिची धोरणे आणि कृतींसाठी विधिमंडळाला जबाबदार नसते आणि तिच्या पदाच्या कार्यकाळाच्या संदर्भात विधानमंडळापासून घटनात्मकदृष्ट्या स्वतंत्र असते. संसदीय सरकारला कॅबिनेट सरकार किंवा जबाबदार सरकार किंवा सरकारचे वेस्टमिन्स्टर मॉडेल म्हणूनही ओळखले जाते. भारताने संसदीय शासन व्यवस्था स्वीकारलेली आहे.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : भारतातील उच्च न्यायालये; न्यायाधीशांची नियुक्ती, पात्रता, कार्यकाळ अन् वेतन
आयव्होर जेनिंग्स यांनी संसदीय प्रणालीला मंत्रिमंडळ प्रणाली, असे म्हटले आहे. कारण- मंत्रिमंडळ हे संसदीय प्रणालीतील सत्तेचे केंद्रक असते. संसदीय सरकारला ‘जबाबदार सरकार’ म्हणूनही ओळखले जाते. कारण- मंत्रिमंडळ संसदेला उत्तरदायी असते आणि जोपर्यंत त्याला संसदेचा पाठिंबा मिळतो तोपर्यंत ते पदावर राहते. मंत्रिमंडळाचा अध्यक्ष लोकांनी प्रत्यक्षपणे निवडून दिलेला पंतप्रधान असतो. ब्रिटिश तज्ज्ञांनी पंतप्रधानांचे वर्णन मंत्रिमंडळाच्या संबंधात ‘प्राइमस इंटर पॅरेस (समानांमध्ये प्रथम) असे केले होते. अलीकडच्या काळात मंत्रिमंडळाच्या तुलनेत पंतप्रधानांची शक्ती, प्रभाव व स्थान लक्षणीयरीत्या वाढले आहे. त्यामुळे नंतरचे राजकीय विश्लेषक, क्रॉस-मॅन, मॅकिंटॉश आणि इतरांनी ब्रिटिश शासन पद्धतीचे वर्णन ‘पंतप्रधान सरकार’ असे केले आहे. हेच वर्णन भारतीय संदर्भातही लागू पडते.
भारतातील संसदीय सरकारची वैशिष्ट्ये (Features of parliamentary government in India)
१) नाममात्र आणि वास्तविक कार्यकारिणी (Nominal and real exicutive) : राष्ट्रपती हा नाममात्र कार्यकारी अधिकारी (डी ज्युर एक्झिक्युटिव्ह किंवा टायट्युलर एक्झिक्युटिव्ह) असतो तर, पंतप्रधान हा खरा कार्यकारी (डी फॅक्टो एक्झिक्युटिव्ह) असतो. अशा प्रकारे राष्ट्रपती हे राज्याचे प्रमुख असतात; तर पंतप्रधान हे सरकारचे प्रमुख असतात. कलम ७४ मध्ये राष्ट्रपतींना त्यांच्या कार्यात मदत आणि सल्ला देण्यासाठी पंतप्रधानांच्या अध्यक्षतेखालील मंत्रिमंडळाची तरतूद केली गेली आहे. अशा प्रकारे दिलेला सल्ला राष्ट्रपतींना बंधनकारक असतो.
२) पंतप्रधानांचे नेतृत्व (Leadership of the prime minister) : या शासन व्यवस्थेत पंतप्रधान प्रमुख म्हणून काम करतात. ते मंत्री परिषदेचे नेते, संसदेचे नेते आणि सत्तेत असलेल्या पक्षांचे नेते असतात. त्यामुळे ते सरकारच्या कामकाजात महत्त्वपूर्ण आणि अत्यंत निर्णायक अशी भूमिका बजावतात.
३) बहुसंख्य पक्षाचे शासन (Majority party rule) : लोकसभेत बहुसंख्य जागा मिळविणारा राजकीय पक्ष सरकार बनवतो. त्या पक्षाच्या नेत्याला राष्ट्रपती पंतप्रधान म्हणून नियुक्त करतात आणि इतर मंत्र्यांची नियुक्ती पंतप्रधानांच्या सल्ल्यानुसार राष्ट्रपती करतात. तथापि, जेव्हा कोणत्याही एका पक्षाला बहुमत मिळत नाही, तेव्हा राष्ट्रपतींकडून पक्षांच्या युतीला सरकार स्थापन करण्यासाठी आमंत्रित केले जाऊ शकते.
४) राजकीय एकजिनसीपणा (Political homogenity) : सहसा मंत्री परिषद सदस्य एकाच राजकीय पक्षाशी संबंधित असून, त्यांची राजकीय विचारसरणी समान असते. आघाडी सरकारच्या बाबतीत मंत्री सहमतीने बांधील असतात.
५) सामूहिक जबाबदारी (Collective responsibility) : हे संसदीय सरकारचे महत्त्वपूर्ण तत्त्व आहे. अनुच्छेद ७५ नुसार मंत्री एकत्रितपणे संसदेला आणि विशेषतः लोकसभेला जबाबदार असतात. ते एक संघ म्हणून काम करतात. सामूहिक जबाबदारीच्या तत्त्वाचा अर्थ असा आहे की, लोकसभा अविश्वासाचा ठराव पारित करून, मंत्रालयाला (म्हणजे पंतप्रधानांच्या अध्यक्षतेखालील मंत्रिमंडळ) पदावरून काढून टाकू शकते.
६) दुहेरी सदस्यत्व (Double Membership) : मंत्री कायदे मंडळ आणि कार्यकारी मंडळ दोन्हींचे सदस्य असतात आणि त्यांना या दोन्हींचे अधिकार असतात. म्हणजे एखादी व्यक्ती संसद सदस्य असल्याशिवाय मंत्री होऊ शकत नाही. राज्यघटनेत असे नमूद केले गेले आहे की, जो मंत्री सलग सहा महिने संसदेचा सदस्य नसतो, त्याचे मंत्रिपद बरखास्त केले जाते.
७) कनिष्ठ सभागृह विसर्जित करणे (Dissolution of Lower house) : संसदेचे कनिष्ठ सभागृह (लोकसभा) पंतप्रधानाच्या सल्ल्याने राष्ट्रपतीद्वारे विसर्जित केले जाऊ शकते. तसेच दर पाच वर्षांनी लोकसभेचा कार्यकाळ संपुष्टात येतो आणि नव्याने निवडणुका घेऊन नवीन सरकार सत्तेवर येते.
८) गुप्तता (Secrecy) : मंत्री कार्यपद्धतीच्या गोपनीयतेच्या तत्त्वावर कार्य करतात आणि त्यांच्या कार्यवाही, धोरणे व निर्णयांबद्दल ते उघड करू शकत नाहीत.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : उच्च न्यायालयाचे अधिकार क्षेत्र कोणते? त्याचे किती भागांत वर्गीकरण केले जाते?
संसदीय प्रणालीचे गुण (Merits of parliamentary system) :
१) विधिमंडळ आणि कार्यकारी मंडळ यांच्यातील सामंजस्य (Harmony between legislature and executive) : संसदीय व्यवस्थेचा सर्वांत मोठा फायदा म्हणजे ते सामंजस्यपूर्ण संबंध वाढवते आणि सरकारच्या विधिमंडळ व कार्यकारी मंडळात सहकार्य साधते. कार्यकारी मंडळ हा कायदे मंडळाचा एक भाग आहे आणि दोघेही एकमेकांवर अवलंबून आहेत. ही शासनप्रणाली दोन अंगांमधील वाद आणि संघर्षांना कमी वाव देते.
२) तानाशाहीला प्रतिबंध करते (Prevents Despotism) : या प्रणालीअंतर्गत कार्यकारी अधिकार एका व्यक्तीकडे नसून व्यक्तींच्या गटाकडे (मंत्र्यांची परिषद) निहित आहे. अधिकाराचा हा विळखा कार्यकारी मंडळाच्या हुकूमशाही प्रवृत्तींना आळा घालतो. शिवाय, कार्यकारी मंडळ संसदेला जबाबदार असते आणि अविश्वास प्रस्तावाद्वारे काढून टाकले जाऊ शकते. म्हणून एकमेकांवर चोख नजर ठेवून तानाशाही संपुष्टात आणली जाते.
३) अगोदर पर्यायी सरकार तयार असणे (Ready alternative government) : जर सत्ताधारी पक्षाने आपले बहुमत गमावले, तर राष्ट्रपती विरोधी पक्षाला सरकार स्थापन करण्यासाठी आमंत्रित करू शकतात. याचा अर्थ नव्याने निवडणुका न घेता, पर्यायी सरकार स्थापन करता येते. त्यामुळे ‘विरोधी पक्षाचा नेता हा पर्यायी पंतप्रधान असतो’, असे डॉ. जेनिंग्ज म्हणतात.
४) जबाबदार सरकार (Responsible government) : मंत्री त्यांच्या सर्व कार्य आणि धोरणासाठी संसदेला जबाबदार असतात. प्रश्नोत्तरांचा तास, चर्चा, अविश्वास प्रस्ताव इत्यादी विविध साधनांद्वारे संसद मंत्र्यांवर नियंत्रण ठेवते.
संसदीय व्यवस्थेचे दोष (Demerits of parliamentary system)
१) अस्थिर सरकार (Unstable government) : संसदीय प्रणाली स्थिर सरकार प्रदान करीत नाही. म्हणजेच सरकारचा पाच वर्षांचा कार्यकाळ पूर्णपणे टिकेल याची शाश्वती ही शासनप्रणाली देत नाही. अविश्वास प्रस्ताव किंवा राजकीय पक्षांतर किंवा बहुपक्षीय आघाडीच्या दुष्कृत्यांमुळे सरकार अस्थिर होऊ शकते. मोरारजी देसाई, चरणसिंग, व्ही. पी. सिंग, चंद्रशेखर, देवेगौडा व आय. के. गुजराल यांच्या नेतृत्वाखालील सरकार ही अशी काही उदाहरणे आहेत की, ज्यांना संपूर्ण पाच वर्षांचा कार्यकाळ न मिळताच अविश्वास ठरावाद्वारे निलंबित करण्यात आले होते.
२) अधिकारांच्या विभाजनाविरुद्ध (Against the separation of power) : संसदीय प्रणालीमध्ये कायदे मंडळ आणि कार्यकारी मंडळ एकत्र आणि अविभाज्य असतात. मंत्रिमंडळ कायदे मंडळाचे नेते, तसेच कार्यकारिणी म्हणून काम करते. ‘मंत्रिमंडळ हे कार्यकारी आणि विधिमंडळ या दोघांमध्ये समन्वय साधते. त्यामुळे संपूर्ण शासन व्यवस्था ही एकमेकांना पूर्ण करीत असून, त्यांची विभागणी करणे अशक्य आहे.
३) संसदीय प्रणाली प्रशासकीय कार्यक्षमतेसाठी अनुकूल नाही. कारण- मंत्री त्यांच्या क्षेत्रातील तज्ज्ञ नसतात. मंत्र्यांच्या निवडीत पंतप्रधानांना मर्यादित पर्याय असतो. त्यांची निवड केवळ संसदेच्या सदस्यांपुरती मर्यादित आहे आणि या परिषदेमध्ये तज्ज्ञ लोकांचा समावेश करता येत नाही. शिवाय, मंत्री आपला बहुतेक वेळ संसदीय कामकाज, मंत्रिमंडळाच्या बैठका आणि पक्षाच्या कामकाजात घालवतात. त्यामुळे मंत्री परिषद ही अधिक कार्यक्षम बनण्यास सक्षम नाही.
४) धोरणांचे सातत्य नाही (No continuity of policy) : संसदीय प्रणाली दीर्घकालीन धोरणे तयार करण्यासाठी आणि अंमलबजावणीसाठी सक्षम नाही. याला सरकारच्या कार्यकाळाची अनिश्चितता कारणीभूत आहे. सत्ताधारी पक्षातील बदलानंतर सरकारच्या धोरणांमध्ये बदल होतो. उदाहरणार्थ- १९७७ मध्ये मोरारजी देसाई यांच्या नेतृत्वाखालील जनता सरकारने पूर्वीच्या काँग्रेस सरकारची अनेक धोरणे रद्द करून स्वतःची नवीन धोरणे लागू केली. १९८० मध्ये काँग्रेस सरकार पुन्हा सत्तेत आल्यानंतर त्याचीच पुनरावृत्ती झाली. त्यामुळे धोरणे आणि त्यांच्या अंमलबजावणीमध्ये सातत्य राहत नाही आणि धोरणांची पूर्णपणे अंमलबजावणी होत नाही.
५) मंत्रिमंडळाची हुकूमशाही (Dictatorship of ministry) : जेव्हा सत्ताधारी पक्षाला संसदेत पूर्ण बहुमत प्राप्त होते, तेव्हा मंत्रिमंडळ निरंकुश बनते आणि जवळजवळ अमर्याद अधिकारांचा वापर करते. एच. जे. लास्की म्हणतात की, संसदीय प्रणाली कार्यकारी मंडळाला जुलूम करण्याची संधी देते.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : विधानसभा अध्यक्षांचे अधिकार अन् कार्ये कोणती? त्यांची नियुक्ती कशी केली जाते?
भारतात संसदीय प्रणाली स्वीकारण्याची कारणे (Reasons for accepting parliamentary system in India)
संविधान सभेत अमेरिकेच्या अध्यक्षीय शासन पद्धतीच्या बाजूने याचिका करण्यात आली. परंतु, घटना समितीच्या सदस्यांनी ब्रिटिश संसदीय पद्धतीला प्राधान्य दिले. घटनाकारांच्या मते, विधिमंडळ – कार्यकारी मंडळ यांच्यातील संघर्ष टाळण्याची गरज आहे. कारण- हा संघर्ष नुकत्याच निर्माण झालेल्या लोकशाहीला परवडणारा नव्हता. त्यांना अशा प्रकारचे सरकार हवे होते; जे देशाच्या बहुविध विकासाला चालना देणारे असेल. भारतीय समाजाचे स्वरूप बघता, भारत हा जगातील सर्वांत विषम देश आणि सर्वांत जटिल सामाजिक व्यवस्थेचा भाग आहे. म्हणूनच संविधान निर्मात्यांनी संसदीय प्रणाली स्वीकारली. कारण- ती विविध लोकांना प्रतिनिधित्व देण्यास अधिक वाव देते.
भारताला या व्यवस्थेची गरज गेल्या दोन ते तीन दशकांपासून होती. या कारणास्तव भारतीयांना ती स्वीकारण्यास अधिक सोईस्कर होईल, असे घटनाकारांचे मत होते. डॉ. बी.आर. आंबेडकरांनी संविधान सभेत निदर्शनास आणून दिले की, लोकशाही भारतात टिकविण्यासाठी, तसेच भारताचा विकास करण्यासाठी आणि समाजात समता आणण्यासाठी जबाबदारीला प्राधान्य देणे गरजेचे आहे. अमेरिकन प्रणाली म्हणजेच अध्यक्षीय प्रणाली ही अधिक स्थिरता देते; परंतु कमी जबाबदारी घेते. परंतु, संसदीय शासन व्यवस्थेची शिफारस करणार्‍या संविधानाच्या मसुद्याने अधिक स्थिरतेपेक्षा अधिक जबाबदारीला प्राधान्य दिले आणि भारतात संसदीय शासन प्रणाली लागू केली गेली.
