सागर भस्मे
मागील लेखातून आपण भारतातील आंतरराज्य संबंधांबाबत माहिती घेतली. यालेखातून आपण पंचायत राज व्यवस्थेविषयी जाणून घेऊया. यामध्ये आपण पंचायत राज व्यवस्था सुरु करण्यासाठी सरकारने कोणते प्रयत्न केले? आणि पंचायत राज व्यवस्था सुरू करणारे भारतातील पहिले राज्य कोणते? याविषयी जाणून घेऊया.
पंचायत राज व्यवस्थेची पार्श्वभूमी :
ब्रिटिश काळापासून ग्रामपंचायत ही स्थानिक प्रशासनाची एकक होती, परंतु, त्यांना सरकारी नियंत्रणाखाली काम करावे लागत होते. जेव्हा भारतीय नेत्यांनी राष्ट्रीय स्तरावर स्वायत्तता आणण्यासाठी दबाव आणला तेव्हा, ब्रिटीश सरकारने ही मागणी पूर्ण करण्यासाठी खालच्या स्तरावर सवलत देऊन, ही मागणी पूर्ण करण्याचा प्रयत्न केला. त्यासाठी ब्रिटीशांनी ग्रामीण भागातील पंचायतींसाठी आणि शहरी भागातील नगरपालिकांसाठी बंगाल स्थानिक स्वराज्य कायदा, १८८५; बंगाल व्हिलेज सेल्फ-गव्हर्नमेंट ऍक्ट, १९१९; बंगाल म्युनिसिपल ऍक्ट, १८८४, यासारखे कायदे पारीत केले.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : राज्यांमधील समन्वय साधण्यासाठी स्थापन करण्यात आलेल्या परिषदा अन् त्यांची कार्ये कोणती?
पंचायत राज व्यवस्थेसाठी सरकारने केलेल प्रयत्न :
भारत सरकार कायदा, १९३५ मध्ये, विशेषत: प्रांतीय विधिमंडळाला प्रांतीय सूचीमधील एंट्री १२ द्वारे कायदे बनविण्याचा अधिकार देण्यात आला होता. या अधिकारामुळे, गुन्हेगारी न्यायासह प्रशासनाचे अधिकार पंचायतींच्या हातात देऊन इतर अनेक नवीन कायदे लागू केले. असे कायदे असूनही, स्वतंत्र भारताच्या राज्यघटनेचे निर्माते या स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या लोकप्रिय सरकारच्या संस्था म्हणून कार्य करण्याबद्दल फारसे समाधानी नव्हते आणि म्हणूनच संविधानात कलम ४० मध्ये निर्देश समाविष्ट करण्यात आला की, राज्य ग्रामपंचायतींचे आयोजन करण्यासाठी पावले उचलेल आणि त्यांना स्व-शासनाची एकके म्हणून कार्य करण्यास सक्षम करण्यासाठी आवश्यक असे अधिकार प्रदान करेल. परंतु, कलम ४० मध्ये असे निर्देश असूनही, संपूर्ण देशातील प्रातिनिधिक लोकशाहीचे एकक म्हणून या स्थानिक घटकांमध्ये निवडणुका घेण्याकडे फारसे लक्ष दिले गेले नाही.
कलम ४० हे न्यायप्रविष्ठ नसल्यामुळे राजीव गांधींच्या काळात या स्थानिक घटकांचे संघटन पुढे नेण्यासाठी आणि स्थानिक शासनामध्ये लोकशाही प्रबळ करण्यासाठी व पंचायत राज व्यवस्था घटनात्मक बनविण्यासाठी घटनेतच विशिष्ट तरतुदी समाविष्ट करणे आवश्यक मानले गेले. राजीव गांधींच्या काळात जुलै १९८९ मध्ये लोकसभेत आणलेले ६४ वे घटना दुरुस्ती बिल हे कायदा होऊ शकले नाही. व्ही पी सिंग सरकार, म्हणजेच नॅशनल फ्रंट सरकारने नोव्हेंबर १९८९ मध्ये व्ही पी सिंग यांच्या पंतप्रधानपदाखाली कार्यभार स्वीकारल्यानंतर लगेचच घोषणा केली की, ती बळकट करण्यासाठी पावले उचलणार आहेत. जून १९९० मध्ये व्ही पी सिंग यांच्या अध्यक्षतेखाली राज्यांच्या मुख्यमंत्र्यांची दोन दिवसीय परिषद पंचायती राज संस्थांच्या बळकटीकरणाशी संबंधित मुद्द्यांवर चर्चा करण्यासाठी आयोजित करण्यात आली होती.
या परिषदेने नवीन घटनादुरुस्ती विधेयक सादर करण्याच्या प्रस्तावांना मंजुरी दिली. परिणामी, सप्टेंबर १९९० मध्ये एक घटनादुरुस्ती विधेयक लोकसभेत मांडण्यात आले. मात्र, सरकार पडल्यामुळे हे विधेयक रद्द झाले. नंतरच्या काळात नरसिंहराव पंतप्रधान असताना ७२ आणि ७३ वे घटनादुरुस्ती बिल १९९१ मध्ये लोकसभेत मांडण्यात आले व ते बहुमताने पारित सुद्धा झाले. ७३ व्या आणि ७४व्या घटनादुरुस्ती कायदा १९९२ पारित करण्यात आला आणि २४ एप्रिल १९९३ रोजी त्याची अमलबजावणी झाली. देशातील तळागाळातील लोकशाही व्यवस्थांच्या उत्क्रांतीत हा कायदा महत्त्वाचा ठरला.
देशात तळागाळात लोकशाही रुजवणे ही क्रांतिकारी संकल्पना आहे जी, या कायद्यातून प्रत्यक्षात आणण्यासाठी प्रयत्न केले जात आहे. संविधानात या दुरुस्ती अधिनियम, १९९२ नुसार भाग IX (९) आणि IX-A (९-A) समाविष्ट केले. भाग IX (९) हा पंचायतींशी संबंधित आहे, ज्यामध्ये अनुच्छेद २४३ ते २४३-O अशी एकूण १६ कलमे आहेत, तर भाग IXA (९-A) नगरपालिकांशी संबंधित आहे, ज्यामध्ये कलम २४३-P ते २४३-ZG एकूण १७ कलमे आहेत. भाग IX आणि IXA मधील तरतुदी कमी-अधिक प्रमाणात समांतर आहेत.
ही घटनादुरुस्ती लागू होण्यापूर्वीच पंचायत राज स्थापन करणारे राजस्थान हे पहिले राज्य होते. २ ऑक्टोबर १९५९ रोजी नागौर जिल्ह्यात या योजनेचे उद्घाटन पंतप्रधानांनी केले. राजस्थान पाठोपाठ आंध्र प्रदेशनेही १९५९ मध्ये ही प्रणाली स्वीकारली. त्यानंतर बहुतांश राज्यांनी ही प्रणाली स्वीकारली. परंतु, ७३ वी घटनदुरुस्ती नुसार पंचायत राज स्थापन करणारे पहिले राज्य मध्यप्रदेश ठरले.
राज्यघटनेच्या भाग IX मध्ये ३ स्तरीय प्रणालीची त्रिस्तरीय व्यवस्था आहे. पंचायती, म्हणजे, (अ) गावपातळी (ग्रामपंचायत); (ब) जिल्हा स्तरावर जिल्हापरिषद; (क) ज्या राज्यांमध्ये २० लाखांपेक्षा जास्त लोकसंख्या आहे, त्या राज्यांमधील गाव आणि जिल्हा परिषदे दरम्यान तालुकास्तरावर इंटरनर्डिएट पंचायत म्हणजेच ब्लॉक पंचायत असते. पंचायतीमधील सर्व जागा थेट निवडणुकीद्वारे निवडलेल्या व्यक्तिमत्त्वाद्वारे भरल्या जातात. मतदारांना पंचायतीच्या क्षेत्रामध्ये समाविष्ट असलेल्या गावाशी संबंधित मतदार यादीत नोंदणी केलेल्या व्यक्तींच्या समूहाला ‘ग्राम’ असे नाव देण्यात आले. अशा प्रकारे प्रातिनिधिक लोकशाहीचा परिचय तळागाळात होईल, या उद्देशाने पंचायत राज व्यवस्था लागू करण्यात आली.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : केंद्र आणि राज्या-राज्यांमध्ये समन्वय साधण्यासाठी राज्यघटनेत कोणत्या तरतुदी करण्यात आल्या आहेत?
प्रत्येक पंचायतीच्या अध्यक्षाची निवड पंचायतीमध्ये असलेल्या सदस्याद्वारे बहुमतानुसार केली जाते. ग्राम आणि मध्यवर्ती पंचायतींचे अध्यक्ष तसेच जिल्हा परिषदेचे अध्यक्ष आणि राज्य विधानमंडळाच्या सदस्यांच्या समन्वयासाठी तरतूद केली आहे. कलम २४३-D मध्ये अनुसूचित जाती, अनुसूचित जमाती, महिला यांच्या आरक्षणासाठी तरतूद केली आहे. हे आरक्षण त्यांच्या लोकसंख्येच्या प्रमाणात देण्यात येते आणि आरक्षित जागांपैकी एक तृतीयांश जागांपेक्षा कमी नसतील असे आरक्षण देणे बंधनकारक करण्यात आलेले आहे.
उदाहरणार्थ, जर अनुसूचित जाती एकूण लोकसंख्येच्या ३०% असेल आणि अनुसूचित जमाती २१% असेल तर, त्यांच्यासाठी अनुक्रमे ३०% आणि २१% जागा राखीव असतील. तसेच, अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमातीच्या महिलांसाठी अनुक्रमे राखीव. एकूण जागांच्या एक तृतीयांश जागांसाठी आरक्षण देण्यात आलेले आहे. अनुसूचित जाती आणि जमातींना अनुकूल असलेली ही आरक्षणे कलम ३३४ मध्ये निर्दिष्ट केलेल्या कालावधीत (सध्या २४ जानेवारी २०२० पर्यंत म्हणजे ७० वर्षे मुदत आहे) कार्यरत असतील. तसेच एखादे राज्य कायद्याने गावातील आणि इतर स्तरावरील पंचायतींमधील इतर मागासवर्गीय वर्गासाठी अध्यक्षांचे पद आणि सदस्यांच्या जागासाठी आरक्षणाची तरतूद करू शकते.
मागील लेखातून आपण भारतातील आंतरराज्य संबंधांबाबत माहिती घेतली. यालेखातून आपण पंचायत राज व्यवस्थेविषयी जाणून घेऊया. यामध्ये आपण पंचायत राज व्यवस्था सुरु करण्यासाठी सरकारने कोणते प्रयत्न केले? आणि पंचायत राज व्यवस्था सुरू करणारे भारतातील पहिले राज्य कोणते? याविषयी जाणून घेऊया.
पंचायत राज व्यवस्थेची पार्श्वभूमी :
ब्रिटिश काळापासून ग्रामपंचायत ही स्थानिक प्रशासनाची एकक होती, परंतु, त्यांना सरकारी नियंत्रणाखाली काम करावे लागत होते. जेव्हा भारतीय नेत्यांनी राष्ट्रीय स्तरावर स्वायत्तता आणण्यासाठी दबाव आणला तेव्हा, ब्रिटीश सरकारने ही मागणी पूर्ण करण्यासाठी खालच्या स्तरावर सवलत देऊन, ही मागणी पूर्ण करण्याचा प्रयत्न केला. त्यासाठी ब्रिटीशांनी ग्रामीण भागातील पंचायतींसाठी आणि शहरी भागातील नगरपालिकांसाठी बंगाल स्थानिक स्वराज्य कायदा, १८८५; बंगाल व्हिलेज सेल्फ-गव्हर्नमेंट ऍक्ट, १९१९; बंगाल म्युनिसिपल ऍक्ट, १८८४, यासारखे कायदे पारीत केले.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : राज्यांमधील समन्वय साधण्यासाठी स्थापन करण्यात आलेल्या परिषदा अन् त्यांची कार्ये कोणती?
पंचायत राज व्यवस्थेसाठी सरकारने केलेल प्रयत्न :
भारत सरकार कायदा, १९३५ मध्ये, विशेषत: प्रांतीय विधिमंडळाला प्रांतीय सूचीमधील एंट्री १२ द्वारे कायदे बनविण्याचा अधिकार देण्यात आला होता. या अधिकारामुळे, गुन्हेगारी न्यायासह प्रशासनाचे अधिकार पंचायतींच्या हातात देऊन इतर अनेक नवीन कायदे लागू केले. असे कायदे असूनही, स्वतंत्र भारताच्या राज्यघटनेचे निर्माते या स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या लोकप्रिय सरकारच्या संस्था म्हणून कार्य करण्याबद्दल फारसे समाधानी नव्हते आणि म्हणूनच संविधानात कलम ४० मध्ये निर्देश समाविष्ट करण्यात आला की, राज्य ग्रामपंचायतींचे आयोजन करण्यासाठी पावले उचलेल आणि त्यांना स्व-शासनाची एकके म्हणून कार्य करण्यास सक्षम करण्यासाठी आवश्यक असे अधिकार प्रदान करेल. परंतु, कलम ४० मध्ये असे निर्देश असूनही, संपूर्ण देशातील प्रातिनिधिक लोकशाहीचे एकक म्हणून या स्थानिक घटकांमध्ये निवडणुका घेण्याकडे फारसे लक्ष दिले गेले नाही.
कलम ४० हे न्यायप्रविष्ठ नसल्यामुळे राजीव गांधींच्या काळात या स्थानिक घटकांचे संघटन पुढे नेण्यासाठी आणि स्थानिक शासनामध्ये लोकशाही प्रबळ करण्यासाठी व पंचायत राज व्यवस्था घटनात्मक बनविण्यासाठी घटनेतच विशिष्ट तरतुदी समाविष्ट करणे आवश्यक मानले गेले. राजीव गांधींच्या काळात जुलै १९८९ मध्ये लोकसभेत आणलेले ६४ वे घटना दुरुस्ती बिल हे कायदा होऊ शकले नाही. व्ही पी सिंग सरकार, म्हणजेच नॅशनल फ्रंट सरकारने नोव्हेंबर १९८९ मध्ये व्ही पी सिंग यांच्या पंतप्रधानपदाखाली कार्यभार स्वीकारल्यानंतर लगेचच घोषणा केली की, ती बळकट करण्यासाठी पावले उचलणार आहेत. जून १९९० मध्ये व्ही पी सिंग यांच्या अध्यक्षतेखाली राज्यांच्या मुख्यमंत्र्यांची दोन दिवसीय परिषद पंचायती राज संस्थांच्या बळकटीकरणाशी संबंधित मुद्द्यांवर चर्चा करण्यासाठी आयोजित करण्यात आली होती.
या परिषदेने नवीन घटनादुरुस्ती विधेयक सादर करण्याच्या प्रस्तावांना मंजुरी दिली. परिणामी, सप्टेंबर १९९० मध्ये एक घटनादुरुस्ती विधेयक लोकसभेत मांडण्यात आले. मात्र, सरकार पडल्यामुळे हे विधेयक रद्द झाले. नंतरच्या काळात नरसिंहराव पंतप्रधान असताना ७२ आणि ७३ वे घटनादुरुस्ती बिल १९९१ मध्ये लोकसभेत मांडण्यात आले व ते बहुमताने पारित सुद्धा झाले. ७३ व्या आणि ७४व्या घटनादुरुस्ती कायदा १९९२ पारित करण्यात आला आणि २४ एप्रिल १९९३ रोजी त्याची अमलबजावणी झाली. देशातील तळागाळातील लोकशाही व्यवस्थांच्या उत्क्रांतीत हा कायदा महत्त्वाचा ठरला.
देशात तळागाळात लोकशाही रुजवणे ही क्रांतिकारी संकल्पना आहे जी, या कायद्यातून प्रत्यक्षात आणण्यासाठी प्रयत्न केले जात आहे. संविधानात या दुरुस्ती अधिनियम, १९९२ नुसार भाग IX (९) आणि IX-A (९-A) समाविष्ट केले. भाग IX (९) हा पंचायतींशी संबंधित आहे, ज्यामध्ये अनुच्छेद २४३ ते २४३-O अशी एकूण १६ कलमे आहेत, तर भाग IXA (९-A) नगरपालिकांशी संबंधित आहे, ज्यामध्ये कलम २४३-P ते २४३-ZG एकूण १७ कलमे आहेत. भाग IX आणि IXA मधील तरतुदी कमी-अधिक प्रमाणात समांतर आहेत.
ही घटनादुरुस्ती लागू होण्यापूर्वीच पंचायत राज स्थापन करणारे राजस्थान हे पहिले राज्य होते. २ ऑक्टोबर १९५९ रोजी नागौर जिल्ह्यात या योजनेचे उद्घाटन पंतप्रधानांनी केले. राजस्थान पाठोपाठ आंध्र प्रदेशनेही १९५९ मध्ये ही प्रणाली स्वीकारली. त्यानंतर बहुतांश राज्यांनी ही प्रणाली स्वीकारली. परंतु, ७३ वी घटनदुरुस्ती नुसार पंचायत राज स्थापन करणारे पहिले राज्य मध्यप्रदेश ठरले.
राज्यघटनेच्या भाग IX मध्ये ३ स्तरीय प्रणालीची त्रिस्तरीय व्यवस्था आहे. पंचायती, म्हणजे, (अ) गावपातळी (ग्रामपंचायत); (ब) जिल्हा स्तरावर जिल्हापरिषद; (क) ज्या राज्यांमध्ये २० लाखांपेक्षा जास्त लोकसंख्या आहे, त्या राज्यांमधील गाव आणि जिल्हा परिषदे दरम्यान तालुकास्तरावर इंटरनर्डिएट पंचायत म्हणजेच ब्लॉक पंचायत असते. पंचायतीमधील सर्व जागा थेट निवडणुकीद्वारे निवडलेल्या व्यक्तिमत्त्वाद्वारे भरल्या जातात. मतदारांना पंचायतीच्या क्षेत्रामध्ये समाविष्ट असलेल्या गावाशी संबंधित मतदार यादीत नोंदणी केलेल्या व्यक्तींच्या समूहाला ‘ग्राम’ असे नाव देण्यात आले. अशा प्रकारे प्रातिनिधिक लोकशाहीचा परिचय तळागाळात होईल, या उद्देशाने पंचायत राज व्यवस्था लागू करण्यात आली.
हेही वाचा – UPSC-MPSC : केंद्र आणि राज्या-राज्यांमध्ये समन्वय साधण्यासाठी राज्यघटनेत कोणत्या तरतुदी करण्यात आल्या आहेत?
प्रत्येक पंचायतीच्या अध्यक्षाची निवड पंचायतीमध्ये असलेल्या सदस्याद्वारे बहुमतानुसार केली जाते. ग्राम आणि मध्यवर्ती पंचायतींचे अध्यक्ष तसेच जिल्हा परिषदेचे अध्यक्ष आणि राज्य विधानमंडळाच्या सदस्यांच्या समन्वयासाठी तरतूद केली आहे. कलम २४३-D मध्ये अनुसूचित जाती, अनुसूचित जमाती, महिला यांच्या आरक्षणासाठी तरतूद केली आहे. हे आरक्षण त्यांच्या लोकसंख्येच्या प्रमाणात देण्यात येते आणि आरक्षित जागांपैकी एक तृतीयांश जागांपेक्षा कमी नसतील असे आरक्षण देणे बंधनकारक करण्यात आलेले आहे.
उदाहरणार्थ, जर अनुसूचित जाती एकूण लोकसंख्येच्या ३०% असेल आणि अनुसूचित जमाती २१% असेल तर, त्यांच्यासाठी अनुक्रमे ३०% आणि २१% जागा राखीव असतील. तसेच, अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमातीच्या महिलांसाठी अनुक्रमे राखीव. एकूण जागांच्या एक तृतीयांश जागांसाठी आरक्षण देण्यात आलेले आहे. अनुसूचित जाती आणि जमातींना अनुकूल असलेली ही आरक्षणे कलम ३३४ मध्ये निर्दिष्ट केलेल्या कालावधीत (सध्या २४ जानेवारी २०२० पर्यंत म्हणजे ७० वर्षे मुदत आहे) कार्यरत असतील. तसेच एखादे राज्य कायद्याने गावातील आणि इतर स्तरावरील पंचायतींमधील इतर मागासवर्गीय वर्गासाठी अध्यक्षांचे पद आणि सदस्यांच्या जागासाठी आरक्षणाची तरतूद करू शकते.
