प्रभावी लोकायुक्ताची निकड

लोकांच्या समाधानाकरिता ‘स्वेच्छाधिकारा’चा गैरवापर सुरू झाल्यानेच आज राजकीय व प्रशासकीय क्षेत्रात भ्रष्टाचार बोकाळला आहे. सत्तेतील राजकारणी आणि प्रशासकीय अधिकारी यांच्यामध्ये ‘राजकीय प्रशासक’ नामे एखादा दुवा निर्माण केल्यास युतीच्या माध्यमातून होणाऱ्या भ्रष्टाचाराला काही अंशी आळा बसू शकेल. अशा परिस्थितीत संपूर्ण प्रशासकीय यंत्रणेची पुनर्रचना करणेच उचित ठरेल. त्यायोगे भ्रष्टाचाराचा कसा बंदोबस्त करता येईल याविषयी माजी सनदी अधिकारी राम प्रधान यांनी मांडलेले विचार.
कें द्रीय पातळीवर उघडकीस आलेला टू-जी स्पेक्ट्रम घोटाळा आणि महाराष्ट्र राज्यातील ‘आदर्श’ घोटाळा यांनी २०११-१२  हे वर्ष ढवळून निघाले. दृक्-श्राव्य प्रसारमाध्यमे असोत वा वृत्तपत्रे; या दोन्ही ठिकाणी याच घोटाळ्यांच्या बातम्यांनी जागा व्यापली होती. एकीकडे भारतीय प्रशासकीय सेवेतील सचिव स्तरावरील अनेक वरिष्ठ अधिकाऱ्यांवर झालेले भ्रष्टाचाराचे आरोप, तर दुसरीकडे अंदाजही बांधता येणार नाही अशी घोटाळ्यांची व्याप्ती; यामुळे आमच्यासारख्या माजी प्रशासकीय अधिकाऱ्यांची मान शरमेने खाली झुकली आहे.
एकूणच सध्या प्रशासनाची अवस्था चिंताजनक आहे हे मान्य करावेच लागेल. त्यामुळे काही खडे सवाल विचारण्याची, त्या प्रश्नांची प्रामाणिक उत्तरे शोधण्याची आणि सद्य: दुरवस्थेवर तोडगा काढण्याची हीच वेळ आहे.
सबंध देशाला ग्रासणाऱ्या भ्रष्टाचाराशी दोन हात करण्यासाठी अनेक समित्या आणि आयोगांनी आजवर अनेक उपाय सुचविले. त्या सगळ्याचा ऊहापोह या लेखात करणे शक्य नाही. पण आपल्याला माहीतच असेल की, राष्ट्रीय पोलीस आयोगाच्या शिफारसी सध्या धूळ खात पडल्या आहेत. (आणि हीच अवस्था अनेक समित्यांच्या अहवालांची झालेली आहे.) कर्नाटकमधील लोकायुक्तांच्या धर्तीवर राज्यपातळीवर अत्यंत कार्यक्षम आणि प्रभावी लोकायुक्त असावेत अशी मागणी नुकतीच पुढे आली होती. थोडेफार ‘विटलेले’ असले तरी आपल्या महाराष्ट्रातही लोकायुक्त आहेत.
आज लोकांना एक वेगळेच चित्र दिसते आहे. भरपूर गाजावाजा करून शासन दररोज नवनवीन निर्णय आणि नवनवीन धोरणे जाहीर करत आहे. खरे तर ही धोरणे जनहिताची असणे अपेक्षित आहेत. मात्र, त्यातील बहुतांशी खासगी हितसंबंधांना चालना देणारी आहेत. असे निर्णय हे काही ‘लॉबी’ किंवा काही व्यक्तींच्या हितसंबंधांसाठी भ्रष्टाचाराच्या मार्गाचा अवलंब करून घेतले गेले आहेत, ही सर्वश्रुत बाब आहे.
१९५२ मध्ये- म्हणजे ज्या वर्षी स्वतंत्र भारतात पहिल्या सार्वत्रिक निवडणुका झाल्या, त्या वर्षी मी भारतीय प्रशासकीय सेवेत (आयएएस) रुजू झालो. भारताच्या संविधानातील सरनाम्यामध्ये नमूद केलेल्या ‘आम्ही भारतीय..’ची छाप ब्रिटिशांचा वारसा सांगणाऱ्या नवीन भारतीय प्रशासनावर त्यावेळी स्पष्टपणे होती. त्यावेळचे प्रशासन निश्चितच भ्रष्टाचारमुक्त होते.
प्रशासकीय कायदे आणि नियम यांच्या चौकटीतच तत्कालीन प्रशासन काम करत होते. किंबहुना त्या चौकटीत राहूनच काम करण्याचे प्रशिक्षण आम्हाला दिले गेले होते. एखादी ग्रामीण पातळीवरील घटना सोडली किंवा अगदीच सरकारी नोंदणी कार्यालयातील एखादा अपवादात्मक प्रकार सोडला तर माझ्या पहिल्या १५ वर्षांच्या सेवेत मी भ्रष्टाचाराची प्रकरणे फारशी पाहिलीही नव्हती. शिवाय, अशी प्रकरणे घडल्यास ती उघडकीस यावीत यासाठी ब्रिटिश प्रशासनाने अचानक छापे घालण्याची आणि संबंधित अधिकाऱ्यावर तत्काळ कारवाई करण्याची पद्धत घालून दिली होती. भ्रष्टाचाराच्या प्रकरणाचे गांभीर्य तो किती रकमेचा आहे यावरून न ठरता, निदर्शनास येणाऱ्या प्रत्येक प्रकरणावर कठोर आणि तातडीची कारवाई केली जात होती. पोलीस दलही याला अपवाद नव्हते.
पिरॅमिडच्या रचनेनुसार पाहिले तर राज्यपातळीवर सर्वोच्च स्थानी असलेले प्रशासन संपूर्ण भ्रष्टाचारमुक्त होते. (कदाचित आश्चर्य वाटेल, पण..) त्यावेळी केवळ प्रशासकीय अधिकारीच नव्हेत, तर मंत्रीसुद्धा नियम, कायदे आणि घटनेच्या चौकटीत राहूनच काम करीत होते. सध्या सत्तेचा जो ‘स्वेच्छाधिकार’ वापरला जातो त्याचा तेव्हा मागमूसही नव्हता.
द्वैभाषिक मुंबई राज्याचे मुख्यमंत्री म्हणून सूत्रे हाती घेतलेल्या यशवंतराव चव्हाण यांच्या कालखंडात सत्तेच्या ‘स्वेच्छाधिकार’ वापरास सर्वप्रथम सुरुवात झाली. ‘लोकांचे समाधान हेच प्रशासनाचे प्रमुख उद्दिष्ट असावयास हवे,’ असे यशवंतरावांचे मत होते. त्यांच्या या विधानावर वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकाऱ्यांमध्ये बराच खलही झाला. ‘लोकांचे समाधान’ म्हणजे नेमके काय, असा सवाल ते उपस्थित करत असत. लोकसमाधानाचा कोणताही निकष अथवा कोणतीही व्याख्या सरकारी नियमांमध्ये स्पष्ट केलेली नसल्यामुळे ‘लोकसमाधाना’साठी अधिकाऱ्यांनी नियमांच्या चौकटींचा भंग करावा का, असाही सवाल त्यावेळी उपस्थित केला गेला. शासनात सचिव किंवा मंत्र्यांच्या पातळीवरील अधिकारांचा ‘लोकसमाधाना’साठी कौशल्याने कदाचित अक्कलहुशारीने वापर केला जाऊ शकेलही; मात्र जिल्हास्तरावर असे अधिकार देणे म्हणजे अधिकाऱ्यांना आपल्या अधिकारमर्यादा उल्लंघण्यास प्रोत्साहन दिल्यासारखे होईल असे वरिष्ठ अधिकाऱ्यांना वाटत होते. यामुळे अधिकारकक्षांबाबत वाद निर्माण होतील, या अनुषंगाने न्यायालयात याचिका दाखल केल्या जातील आणि अधिकाऱ्यांना न्यायदेवतेच्या रोषास बळी पडावे लागेल अशी भीती त्यांना वाटत होती. पंचायतराज व्यवस्थेमुळे स्थानिक पातळीवरही याच समस्या उद्भवू शकतील याची जाणीव मात्र त्यांना तेव्हा नव्हती.
आज त्यांची भीती रास्त ठरलेली दिसते. आज प्रशासन विशेषत: सचिवालय पातळीवरील प्रशासन कायद्याच्या, नियमांच्या चौकटीत कमी आणि ‘मेहेरनजरे’च्या दृष्टीने अधिक सक्रीय झाल्याचे आपल्याला पाहायला मिळते आहे. यामुळे भ्रष्टाचारास प्रोत्साहन मिळत असून प्रशासन अधिकाधिक बेजबाबदार होऊ लागले आहे. आज प्रशासनात उच्च पातळीवर बोकाळलेल्या अनागोंदीचे आणि भ्रष्टतेचे हे मूलभूत कारण आहे. आणि याचीच पुनरावृत्ती आपल्याला कनिष्ठ पातळीवर होताना दिसते आहे.
मात्र, हे नेमके कसे झाले?
भारताने जी राज्यव्यवस्था स्विकारली त्या व्यवस्थेचे वैशिष्टय़ म्हणजे राजकीय व्यवस्था आणि नोकरशाही यांच्यातील न्याय्य ‘अंतर’! धोरणांची निर्मिती, निर्णयांची काटेकोर अंमलबजावणी मंत्र्यांना करता यावी तसेच विधिमंडळात आणि अन्यत्र मंत्र्यांवर होणाऱ्या टीकेस प्रत्युत्तर देता यावे, यासाठी कायद्याच्या व नियमांच्या चौकटीत राहून त्यावेळचे वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकारी सल्लागाराचे काम करीत असत. तेही स्वत: प्रकाशझोतात न येता!  प्रशासकीय अधिकाऱ्याने तटस्थ असावे, या ब्रिटिशांच्या श्रद्धेशी हे सूत्र जोडले गेले होते. प्रशासकीय अधिकाऱ्यांनी सत्तेत असलेल्या सरकारशी एकनिष्ठ राहून सेवा करावी, ही त्यामागील संकल्पना होती. त्यासाठी अधिकाऱ्यांनी आपली राजकीय मते, पक्षनिष्ठा आणि प्राथमिकता बाजूला ठेवणे अपेक्षित होते. कोणत्याही नागरी सेवेतील अधिकाऱ्यांनी राजकीय हेतूंनी प्रेरित होऊन कोणतीही कृती न करणे, हा ब्रिटिश प्रशासनाचा वारसा होता.
जोपर्यंत राजकीय पातळीवर प्रामाणिक, सामाजिक जबाबदारीचे भान असलेल्या आणि आपली नेमकी भूमिका काय, याची जाणीव असलेल्या व्यक्ती कार्यरत होत्या तोपर्यंत निनावीपणाचे आणि तटस्थतेचे सूत्र यशस्वी ठरत होते. मात्र, आज चित्र वेगळे आहे. आज नवा राजकीय वर्ग उदयास आला आहे. ‘भिन्न’ मूल्यांचा समुच्चय, अवाजवी महत्त्वाकांक्षा आणि सत्तेचे नवनवीन सोपान चढण्यासाठी केवळ संपत्तीचीच आवश्यकता असते, अशी श्रद्धा- ही त्यांची व्यवच्छेदक लक्षणे आहेत. दुर्दैवाने काही प्रशासकीय अधिकाऱ्यांचे अशा राजकीय व्यक्तींशी लागेबांधे आहेत. त्यामुळे कार्यकारी लोकप्रतिनिधी आणि प्रशासकीय अधिकारी यांच्या कामाच्या जबाबदाऱ्या स्पष्ट करणारी सीमारेषा पुसट झाली आहे. कायद्याच्या आणि नियमांच्या चौकटी कशा उल्लंघता येतील, तसेच त्यातून सुटकाही कशी होईल, याबाबत राजकीय नेत्यांना प्रशासकीय अधिकाऱ्यांनी मार्गदर्शन केल्याचे अनेक प्रसंग आपल्याला दिसतील. वरिष्ठ पातळीवर प्रशासनात होत असलेल्या भ्रष्टाचाराच्या मुळाशी हे कारण आहे. प्रशासकीय अधिकारी आणि ‘बलिष्ठ’ सत्ताधारी यांच्यात फुलणारी नाती एकूणच प्रशासनाचे खच्चीकरण करीत आहेत, हे मात्र नक्की!
सुदैवाने माहिती-तंत्रज्ञानाच्या रूपात आज आपल्याकडे प्रभावी साधन उपलब्ध आहे. कागदपत्रांची नोंदणी, वाहन नोंदणीचे दाखले आणि अन्य संबंधित बाबींमध्ये या तंत्रज्ञानाचा प्रभावीपणे केलेला वापर हे महाराष्ट्र सरकारचे यश मानावे लागेल. आज अनेक कायदे, नियम आणि शासकीय आदेश ऑनलाइन उपलब्ध आहेत. शासनाकडून कोणतेही चुकीचे निर्णय घेतले गेल्यास शासनाच्या कारभारावर लक्ष ठेवू इच्छिणाऱ्या स्वयंसेवी संस्था आणि व्यक्ती यांना प्रसारमाध्यमांच्या मदतीने त्यांच्यावर अंकुश ठेवणे त्यामुळे सहज शक्य झाले आहे. अनेक प्रकरणांमध्ये जनहित याचिका दाखल करण्यात आल्या आहेत. सामाजिकदृष्टय़ा ही निश्चितच स्तुत्य बाब मानावी लागेल. मात्र, यामुळे निर्णयप्रक्रियेत एक नवीनच समस्या उभी ठाकली आहे. शासनाचा निर्णय कायद्याच्या चौकटीत आहे किंवा नाही, हे ठरविण्यासाठी प्रशासकीय अधिकारी न्यायालयांवर अधिकाधिक अवलंबून राहू लागले आहेत. स्वाभाविकच एखादा बदल सुचविणे, प्रशासकीय निर्णयात बदल करणे किंवा अगदी तपासप्रक्रियेचे आदेश देणे अशा बाबींमध्येही न्यायालयाकडून निर्देश दिले जाऊ लागले आहेत. शिवाय न्यायालयाच्या अवमानाच्या धाकामुळे होऊ शकणाऱ्या संभाव्य कारवाईची टांगती तलवार प्रशासकीय अधिकाऱ्यांवर कायम राहू लागली आहे. आज प्रशासनातील अनेक वरिष्ठ अधिकारी आपल्या वरिष्ठांपेक्षाही न्यायालयास वचकून असलेले आपल्याला दिसतील.राजकीय नेतृत्वाने मात्र यावर ‘तोंडी आदेश’ देण्याची पळवाट शोधून काढली आहे.
सुदैवाने सध्या महाराष्ट्राच्या प्रमुखपदी असलेली व्यक्ती ही अत्यंत प्रामाणिक आहे आणि त्याचबरोबर अनेक मंत्रीसुद्धा! सध्याच्या आर्थिक गुंतागुंतीच्या वातावरणात प्रशासनाचे नेतृत्व करण्यासाठी केवळ प्रामाणिक असणे हा काही एकमेव निकष असू शकत नाही. भ्रष्टाचाराचे समूळ उच्चाटन करणे शक्य आहे असे मला तरी वाटत नाही. मात्र, तरीही दोषींवर कठोर आणि विनाविलंब केलेली कारवाई तसेच भ्रष्टाचाराविरोधात केले गेलेले निग्रही प्रयत्न जनतेचा विश्वास संपादन करण्यास मदत करू शकतात..जनतेच्या मनात शासनाबद्दल आदर निर्माण करू शकतात.
सुरुवातीसच मी लोकायुक्तांचा उल्लेख केला. अशा संस्था अपराध्यांना शासन करण्यासाठी तयार केलेल्या असतात. त्यामुळे केवळ त्या संस्थाच पुरेशा ठरू शकतील का, याबाबत मी थोडा साशंक आहे. एकीकडे धुरंधर राजकारणी वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकाऱ्यांशी राजकारण खेळत असतात, तर दुसरीकडे काही वरिष्ठ अधिकारी आपल्या कनिष्ठ अधिकाऱ्यांशी राजकारणी वृत्तीने वागतात. अशा परिस्थितीत संपूर्ण प्रशासकीय यंत्रणेची पुनर्रचना करण्याचा विचार आपण का करू नये?
ही नवी व्यवस्था कदाचित अमेरिकेतील प्रशासनाच्या धर्तीवर आधारीत असेल. वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकारी आणि राजकीय कार्यकारी मंडळ यांच्यात आपण ‘राजकीय प्रशासक’ उभा करू शकतो. आज मंत्री हे विधिमंडळाच्या अथवा संसदेच्या एका सभागृहाचे निर्वाचित सदस्य असतात आणि त्यांचे प्रमुख सल्लागार हे प्रशासकीय अधिकारी असतात. या दोहोंच्या मध्ये मंत्र्यांच्या वतीने व्यवस्थापकीय जबाबदाऱ्या हाताळण्यासाठी नव्या व्यक्तींची नेमणूक का केली जाऊ नये? विशेषत: जिथे व्यापक संवादाची, चर्चेची गरज आहे किंवा जिथे पक्षाच्या विचारप्रणालीशी संबंध आहे, किंवा जिथे राजकीय मुद्दे असलेल्या धोरणांचा विचार करायचा आहे, अशा ठिकाणी या पर्यायाचा विचार व्हावयास काय हरकत आहे? असे राजकीय प्रशासक पक्ष सत्तेत असेपर्यंत कार्यरत राहतील. अशा व्यवस्थेमुळे वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकाऱ्यांना आपल्या सेवेचा राजीनामा देण्याचा आणि आपल्या पसंतीचा राजकीय पक्ष निवडून त्या पक्षात राजकीय प्रशासक म्हणून काम करण्याचा पर्याय खुला राहील. मंत्र्यांना सल्ला देण्याची जबाबदारी अंतिमत: त्यांच्याकडे राहील. तर भारतीय प्रशासकीय सेवेतील अधिकारी अशा निर्णयांची अंमलबजावणी होते आहे की नाही, हे पाहतील. सध्याची कोंडी सोडवण्याच्या दृष्टीने हा एक प्रभावी पर्याय ठरू शकतो असे मला वाटते. यामुळे सध्या छुप्या पद्धतीने राजकीय व्यवस्थेत असणाऱ्या बाबी आपोआप अधिमान्य ठरू लागतील. आणि त्यामुळे वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकारी भ्रष्ट व्यवस्थेपासून स्वत:ला दूर ठेवू शकतील.
आणखी एक योगायोग म्हणजे लोकपाल आणि लोकायुक्त पद निर्माण करणारे पहिले विधेयक यशवंतराव चव्हाण यांनीच लोकसभेत १९६९ साली मांडले होते. आजही हे विधेयक प्रलंबित आहे. यशवंतरावांचे जन्मशताब्दी वर्ष साजरे करत असताना महाराष्ट्रात प्रभावी लोकायुक्त कार्यरत व्हावा म्हणून राज्य सरकारने प्रयत्न करायला काय हरकत आहे?