जिल्हा निर्देशांक या उपक्रमाच्या निमित्ताने महाराष्ट्रात जिल्हा पातळीवर चांगले काम कशा प्रकारे सुरू आहे हे पाहण्याची संधी मिळाली. त्याचबरोबर, गोखले अर्थशास्त्र आणि राज्यशास्त्र संस्थेचा कुलपती या नात्याने या संस्थेने या उपक्रमात दिलेल्या योगदानाचाही आम्हाला अभिमान वाटतो.
प्रक्रियात्मक वि. संरचनात्मक
सुधारणांमध्ये एक महत्त्वाचा प्रकार म्हणजे प्रक्रियात्मक सुधारणा. सूक्ष्म स्तरावरील सुधारणा म्हणूया. संरचनात्मक सुधारणांपेक्षा त्या भिन्न असतात. एखाद्या व्यवस्थेची संरचना बदलली जाते, तेव्हा ती संरचनात्मक सुधारणा ठरते. त्या दूरगामी असतात. उदाहरणार्थ १९९१ मधील आर्थिक सुधारणा किंवा जीएसटी (वस्तू व सेवा कर). त्यांच्यांविषयी सतत बोलले जाते, पण यातून अनेकदा सूक्ष्म किंवा प्रक्रियात्मक सुधारणांकडे काहीसे दुर्लक्ष होते. कोणत्या तरी कायद्यात, कुठले तरी कलम किंवा उपकलम बदलले वगैरे जुजबी माहिती दिली जाते. खरे तर त्या अधिक खोलवरच्या असतात. त्या राबवण्यासाठी प्रयत्न करणे हे माझ्या जीवनाचे मिशन आहे.
९० टक्के, १० टक्के नियम!
कोणत्याही क्षेत्रात कुठे आणि काय सुधारण्याची गरज आहे हे ओळखणे ही पहिली पायरी. या प्रक्रियांविषयी माहितीचे संकलन करणे हा मुद्दा क्रमांक दोन. या माहितीचे पृथक्करण करून नेमक्या अडचणी कुठे येताहेत हे सुनिश्चित करणे, ही तिसरी पायरी. शंभरहून अधिक सुधारणा राबवल्यानंतर माझ्या एक लक्षात आले. त्याला ८०-२० किंवा ९०-१० नियम म्हणू. म्हणजे काय? तर ९० टक्के अडथळ्यांच्या मुळाशी १० टक्के समस्या असतात. म्हणजेच, १० टक्के समस्यांचे निराकरण संपूर्ण प्रक्रिया सुरळीत करण्यासाठी पुरेसे ठरते. पण हे दहा टक्के कोणते हे शोधावे लागते. त्यासाठी संरचनात्मक सुधारणांची गरज नसते. प्रक्रियात्मक सुधारणा पुरेशा ठरतात. अर्थात शेवटची पायरी सर्वांत महत्त्वाची. सुधारणा राबवल्यानंतर परिस्थिती कशी बदलते याचे अवलोकन हीच ती पायरी.
प्रत्येक वेळी ईप्सित परिणाम साधले जातीलच असे नाही. काही वेळा अपेक्षित परिणामांपलीकडे काहीतरी भलतेच घडून जाते. तेव्हा या प्रक्रियेत फार बुद्धी नको, तसाच फार दुरभिमानही नको! मी केलेले काही प्रयोग पहिल्या-दुसऱ्या नव्हे, तर तिसऱ्या प्रयत्नांत यशस्वी ठरले. पण प्रयोग करत राहावे लागतात, प्रक्रिया सुधारत राहावी लागते.
सात प्रकारच्या सुधारणा
मी सात प्रकारच्या सुधारणा निश्चित केल्या आहेत. त्या पुढीलप्रमाणे –
१. ‘जैसे थे’ बाबींचे पुनरावलोकन
सरकारसह सर्व मोठ्या यंत्रणांमध्ये काही परंपरागत चालत आलेल्या बाबी दिसून येतात. मी २०१७ मध्ये अर्थ मंत्रालयात रुजू झालो. कोणत्याही अर्थसंकल्पाआधी सूचना मागवल्या जातात. मला अशा व्यक्तींची एक यादी देण्यात आली. ती वर्षानुवर्षे अद्यायावत नव्हती. त्यातील काही व्यक्ती तर जिवंतही नव्हत्या! त्या यादीत नवी नावे समाविष्ट करण्यात यायची, पण नावे वगळ्याची पद्धत नव्हती. स्वातंत्र्य दिन, प्रजासत्ताक दिनासाठी अभ्यागतांच्या यादीतही काही नावे ब्रिटिशकालापासून समाविष्ट आहेत.
२. विद्यामान प्रशासकीय प्रक्रियेचे सुसूत्रीकरण
काही वेळा नियम किंवा विनियमन बदलण्याची गरज नसते. केवळ प्रशासकीय प्रक्रियेत बदल करून भागण्यासारखे असते. उदा. कंपन्यांचे ऐच्छिक परिसमापन (वॉलंटरी लिक्विडेशन). हे मी नादार किंवा दिवाळखोर कंपन्यांविषयी सांगत नाही. जगात ८० ते ९० टक्के कंपन्यांचा विलय हा सामान्य कारणांमुळे होत असतो. एखाद्या वृद्ध व्यक्तीच्या वारसांना ती कंपनी पुढे चालवण्यात रस नसतो, किंवा एखादी कंपनी विशिष्ट उद्देशाने स्थापण्यात आलेली असते. ही बाब तशी किरकोळ, पण प्रक्रिया निष्कारण प्रदीर्घ. कंपनी बंद करण्याचे दोन मार्ग असतात. पहिला म्हणजे कंपनी कायदा (२०१३) अनुच्छेद २४८ आणि दुसरा अनुच्छेद ५९ अर्थात नादारी आणि दिवाळखोरी संहिता. वर्षानुवर्षे लागतात आपल्याकडे एखादी कंपनी बंद करायला. कारण हरतऱ्हेची ‘ना हरकत प्रमाणपत्रे’ (एनओसी) सादर करावी लागतात. त्यांचा क्रमही ठरलेला असतो. शिवाय कंपन्यांची कागदपत्रे, आर्थिक ठोकताळे वगैरे बरेच काही अद्यायावत करावे लागते. मी अर्थ मंत्रालयात असताना कंपनी व्यवहार खात्याशीही संबंध यायचा. ना हरकत प्रमाणपत्रे मिळाल्यानंतर कंपनी निबंधकांना कळवायचे असते. मग ते एखादी कंपनी बंद करण्याविषयी वृत्तपत्रात जाहिरात देतात. त्यानंतर कंपनी बंद होते. पण अशी जाहिरात प्रसृत होण्यासाठी कित्येक वर्षे लागायची. कारण कंपनी नोंदणी कार्यालयातील कनिष्ठ आणि मध्यम स्तरीय अधिकाऱ्यांकडे यासाठी पैसे देणे अपेक्षित असायचे. त्याचे ‘दरपत्रक’ही असायचे! हा अनुभव मी एक कल्पित कंपनी स्थापून स्वत: घेतला. याविषयी अर्थ मंत्रालयाकडे सादरीकरण केल्यानंतर आता कंपनी व्यवहार खात्याने सी-पेस नामक संकेतस्थळ बनवले आहे. या संकेतस्थळावर कंपनीचा तपशील दिल्यानंतर ना हरकत प्रमाणपत्रांची सूचना त्यामार्फतच संबंधित व्यक्तींपर्यंत पोहोचते. त्यांना २१ दिवसांमध्ये उत्तर देण्याची मुदत असते. ते न आल्यास, आपोआपच एक यादी संकेतस्थळाकडून कंपनी व्यवहार खात्याकडे जाते. खात्यामध्ये काही नावांविषयी आक्षेप असल्यास त्यांना ते नोंदवावे लागतात. ते नसल्यास जाहिरात द्यावी लागते. म्हणजेच, जाहिरात येऊच नये यासाठी क्लृप्त्या लढवत राहण्याची संधीच उरलेली नाही. त्यामुळे ज्या प्रक्रियेला पूर्वी सरासरी ४९९ दिवस लागायचे, ती आता ६० दिवसांत पूर्ण होते! हा वेग प्रगत देशांपेक्षाही अधिक आहे.
३. विनियमन बदल
काही वेळा विनियमनात बदल करणे क्रमप्राप्त ठरते. उदा. इंटरनेट आणि वाय-फाय सेवा वापरताना आपण अनेकदा विनियमनांचा भंग करत असतो. २०२० पर्यंत हे सुरू होते. उदा. आपण गूगल मॅप्स सर्रास वापरतो, त्या वेळी तो भारतीय नकाशा सर्वेक्षण विभागाच्या मक्तेदारीचा भंग ठरतो हे आपल्याला ठाऊक नसते. भारतात मोठ्या प्रमाणात ग्लोबल कपॅसिटी सेंटर्स किंवा जीसीसी दिसून येतात. पण या कंपन्या येथील इंटरनेट आणि वाय-फाय सेवा वापरण्यासाठी दूरसंचार खात्याने नेमून दिलेल्या नियम व अटी-शर्तींचे पालन करतात का, याविषयी संदिग्धता दिसून येते. विशेषत: घरून काम करताना, काही दूरसंपर्क सेवा कंपन्यांसाठी असतात नि आपण त्या घरात वापरतो याची फार जणांना कल्पना नसते. यासाठी दूरसंचार विभागाचे विशेष ना हरकत प्रमाणपत्र अत्यावश्यक असते. दूरसंचार अधिकारी याविषयी अनभिज्ञ नसले, तरी अनास्था दाखवत असतात. पण अनेकदा या कंपन्यांना नोटिसा पाठवल्या जातात. अटींचे पालन न केल्याबद्दल दंडवसुली होती, तशी इतर प्रकारची ‘वसुली’ही होतेच. घरून काम करणाऱ्यांकडे याविषयी फार विचारणा होत नाही. पण माहिती तंत्रज्ञान आणि संलग्न व्यवसायांमध्ये कार्यरत कंपन्यांना नोटिसा पाठवल्या जातात. याचे कारण ‘अदर सर्व्हिस प्रोव्हायडर’ (ओएसपी) या परिशिष्टाची व्याख्याच विसविशीत असते. दूरसंचार विभागाची सेवा आणि तारा (टेलिकॉम लाइन्स) कशासाठी वापरण्याची परवानगी आहे, याविषयी विनियमनात संदिग्धता असते. केवळ कंपनी मुख्यालयालाच नव्हे, तर शाखांनाही प्रत्येक सेवेसाठी स्वतंत्र परवानगी मिळवावी लागते. करोना काळात यासंबंधीचे २००८ मधील विनियमन काही काळासाठी स्थगित करण्यात येत असल्याचे दूरसंचार खात्याने जाहीर केले. याचा अर्थ परिस्थिती पूर्ववत झाल्यानंतर ते फेरलागू होणार होतेच. तेव्हा त्यांच्याकडे लक्ष दिले. अखेरीस बऱ्याचशा ना हरकत परवानग्या रद्द करण्यात आम्हाला यश आले. ‘ओएसपी’ची व्याख्या अधिक सुस्पष्ट आणि व्यापक करण्यात आली. अनेक कालबाह्य आणि परिणामशून्य नियम हटवण्यात आले. ‘नासकॉम’ने मध्यंतरी एक पाहणी केली. त्या ९२ टक्के आयटी आणि संलग्न कंपन्यांनी त्यांच्यावरील अनुपालन बंधने शिथिल झाल्याचे सांगितले. हा नाट्यमय बदल होता. त्यामुळे गेल्या दोन वर्षांत देशात ‘जीसीसी’ कंपन्यांमध्ये लक्षणीय वाढ झाल्याचे दिसून आले.
४. वैधानिक बदल
काही सुधारणांसाठी वैधानिक बदलांची गरज असते. मापनशास्त्र नियमन कायदे वजन आणि मापे विभागाशी संबंधित असतात. रहदारी नियमांखालोखाल सर्वाधिक भ्रष्टाचार याच विभागाशी संबंधित व्यवहारांमध्ये होतो. एखादा वजन-मापे निरीक्षक व्यावसायिकाकडे जातो. छोटीशी त्रुटी दाखवतो. दोनेक हजार किंवा तत्सम दंड आकारतो. आता त्या व्यावसायिकाने दुसऱ्यांदा कोणतीही चूक केली तर थेट तुरुंगवास संभवतो. उपलब्ध असलेल्या माहितीनुसार पहिल्या चुकीसाठी दंड आकारला जाण्याचे प्रमाण खूप अधिक आहे. दुसऱ्या चुकीचे प्रमाण फारच कमी आहे. पहिल्या प्रकारातून निरीक्षक ‘वर्गणी’ गोळा करत आहेत. यावर मार्ग काढण्याचा प्रयत्न आम्ही जनविश्वास विधेयकाच्या माध्यमातून करत आहोत. २०२२ मधील एका जनविश्वास विधेयकाद्वारे या परिस्थितीत थोडाफार बदल घडवून आणण्यात आला. पण मला फार यश आले नाही. काही अनुच्छेद बदलले. तरी तीन अनुच्छेद अजून तसेच आहेत, ज्यांत जवळपास ८० टक्के प्रकरणांचा समावेश होतो. तेही लवकरच दूर होतील. पण ही लढाई चिकाटीची असते.
५. प्रशासकीय क्षमतेत वाढ
अनेक प्रकारांमध्ये मी प्रशासकीय संख्या घटवण्याचा प्रयत्न करत आहे. पण काही वेळा कमी क्षमता हीच अडचणीच्या मुळाशी असते. त्यामुळे अशा ठिकाणी क्षमता वाढवणे हाच योग्य पर्याय ठरतो. बौद्धिक स्वामित्व हक्क किंवा पेटंटचे उदाहरण आहे. २०१५ मध्ये भारतात ४६ हजार पेटंट नोंदणी अर्ज आले आणि केवळ सहा हजार पेटंटना परवानगी मिळाली. त्या काळात अमेरिका तीन लाख आणि चीन साडेपाच लाख पेटंट संमत करत होता. २०२३ मध्ये चीनने वर्षाकाठी जवळपास नऊ लाख पेटंट संमत केले. अमेरिकेत हे प्रमाण तीन लाखांवर आहे. या वर्षी आम्ही एक लाखाहून अधिक पेटंट संमत केली. ती चीन, अमेरिकेच्या तुलनेत कमी असली, तरी ही मोठी भरारी ठरते. हे कसे घडले? आपल्याकडे २०१५ मध्ये देशभरात २७१ पेटंट अधिकारी होते! चीनकडे तेव्हा १३ हजारांहून अधिक तर अमेरिकेकडे साडेआठ हजार अधिकारी होते. आता २०२३ मध्ये आपल्याकडे ८०० अधिकारी आहेत. ही संख्या वाढवण्याचे प्रयत्न सुरू आहेत. पण इतके होऊनही पेटंट अर्जांची संख्या वाढताना दिसत नाही. आपल्याकडे पेटंट संमत अर्जांची संख्या अधिक दिसते, कारण अनेक वर्षांच्या शिल्लक अर्जांचा निपटारा आपण करत आहोत. या ठिकाणी सरकारी क्षमतेने वैज्ञानिक क्षमतेवर मात केल्याचे दिसते. कारण आपण प्रशासकीय क्षमता योग्य वेळी आणि आवश्यक तितकी वाढवली आहे. खासगी क्षेत्राने यासंदर्भात आणखी योगदान देण्याची गरज आहे.
६. सरकार महाआदेशित नियमनांचे उच्चाटन
एखाद्या न्यायालयात खटला उभा राहण्यापूर्वी संबंधित पक्षकारांमध्ये मध्यस्थीची चर्चा घडून येण्याची आपल्याकडे पद्धत आहे. वाणिज्यिक कज्ज्यांमध्ये तर अशी मध्यस्थी अनिवार्य असते. खरे तर ती ऐच्छिक असली पाहिजे. कारण अशाने मध्यस्थीचा हेतूच साध्य होत नाही. पण त्यात वेळ आणि पैसा जातोच, कारण पुढे खटला होणार असतो. सहा-सहा महिने जातात, मध्यस्थांना पैसे दिले जातात, वकिलांना फी दिली जाते पण प्रकरण पुढे सरकतच नाही. तेव्हा मध्यस्थांचा पर्याय ऐच्छिक हवा, तो अनिवार्य नको. या संदर्भात कायद्यात दुरुस्तीसाठी आम्ही प्रस्ताव पाठवला आहे. अद्याप फारशी प्रगती झालेली नाही.
७. सरकारी संस्थांचे विलीनीकरण/विलय/फेररचना
कोणत्याही व्यवस्थेत कालबाह्य संस्था, संघटना आढळतातच. केंद्रात जवळपास ८५० स्वायत्त संस्था, संघटना आहेत. त्यांतील शंभर तरी बंद करायला काहीच हरकत नाही. मी या उपक्रमात सक्रिय आहे. टॅरिफ कमिशन, अखिल भारतीय हातमाग मंडळ, हस्तकला मंडळे अशी उदाहरणे देता येतील. चिल्ड्रन्स फिल्म सोसायटीला आम्ही नॅशनल फिल्म डेव्हलपमेंट कॉर्पोरेशनमध्ये विलीन केले. अशा वेळी काही हितसंबंधी मंडळी खळखळ करतातच. पण सर्वसामान्यांना अशी मंडळे, संस्था नसल्याचा काहीही फरक पडत नाही. कारण अशा अनेक संस्था वर्षानुवर्षे काहीच करत नसल्याचे दिसून आले.
निष्कर्ष
सरकारी प्रक्रियांचे सुलभीकरणाचे अनेक मार्ग आहेत. आम्ही केंद्रात हे करत आहोत आणि यापुढेही करत राहू. हे कसे सुरू आहे याविषयी पुरेशी उदाहरणे मी सादर केली असे मला वाटते. अमेरिकेसारखा धसमुसळा मार्ग आम्ही पत्करलेला नाही हे पुन्हा सांगू इच्छितो. प्रशासनातील अनेकांनाही हे हवे आहे. यासाठी आम्हाला माध्यमांचे सहकार्य अपेक्षित आहे.
बिझनेस प्रोसेस रिइंजिनीअरिंग
प्रक्रियात्मक सुधारणांचे रोजच्या जीवनातील उदाहरण सांगायचे तर व्यवस्थापनाच्या अभ्यासक्रमांमध्ये, बिझनेस प्रोसेस रिइंजिनीअरिंग ही संकल्पना शिकवली जातेच. प्रक्रियांची फेररचना करून सुलभीकरण, सुसूत्रीकरण कसे साधावे याविषयी तेथे मिळालेली शिकवण कॉर्पोरेट विश्वात अतिशय उपयोगी ठरते. मात्र, काही कारणांस्तव हे ज्ञान सरकारी प्रक्रियांमध्ये राबवले गेलेले दिसत नाही. मी त्याविषयी काही प्रयत्न सुरू केले आहेत. कॉर्पोरेट विश्वातले प्रयोग जसेच्या तसे सरकारी क्षेत्रात राबवता येत नाहीत हे मान्यच. तरीदेखील प्रक्रियात्मक सुधारणा राबवण्यासाठी कोणत्या पायऱ्या विचारात घेतल्या जातात हे जाणून घेणे महत्त्वाचे ठरेल.
अमेरिका आणि भारत
येथे मला आवर्जून नमूद करावे लागेल, की आम्हाला अमेरिकेसारखा किंवा इलॉन मस्क राबवत असलेला ‘डोज’ प्रयोग अपेक्षित नाही. सरकारी कार्यक्षमता वृद्धी हे माझेही उद्दिष्ट आहे. पण मस्क यांचे ‘ब्लिट्झक्रीग’ (वेगवान, सर्वशक्तीनिशी हल्ले) आहे, तर आम्ही ‘अॅट्रिशन वॉरफेअर’ (वेढा देऊन लढा) अवलंबत आहोत.
राष्ट्रीय स्मारकांबाबत ‘जैसे थे’ का?
राष्ट्रीय स्मारके प्राधान्याने ब्रिटिश राजवटीत आणि संस्थानिकांमार्फत उभारली गेली. देशात अशी ३,६९५ स्मारके आहेत. त्यांचे पुनरावलोकन कोणी करत नाही. यांतली काही स्मारके कुठे आहेत हे भारतीय पुरातत्त्व सर्वेक्षण विभागालाही (एएसआय) माहीत नसते. खोलात शिरल्यावर असे दिसून आले, की कोणाच्याही नावे स्मारके उभारली गेली. नागालँडमध्ये मारल्या गेलेल्या एखाद्या सार्वजनिक बांधकाम विभागाचा ब्रिटीश अभियंत्याची टेबलापेक्षाही छोटी कबर असते. पण ते राष्ट्रीय स्मारक! जॉन निकल्सन या ब्रिटिश ब्रिगेडियरने १८५७ च्या राष्ट्रीय उठावात असंख्यांची हत्या केली. त्याचेही स्मारक (पुतळा नि कबर असे दोन्ही) राष्ट्रीय स्मारक! १९६०च्या दशकात त्याच्या वंशजांनी त्याचा पुतळा तेथे धाडण्याची विनंती केली. तसा तो पाठवलाही गेला, पण जुन्या दिल्लीत काश्मीर गेटजवळ त्याचे स्मारक तस्सेच राहिले! मी त्याविषयी लिहायला सुरुवात केली. गेल्या जुलै महिन्यात हे स्मारक राष्ट्रीय यादीबाहेर गेले, पण कबर मात्र आजही राष्ट्रीय स्मारक म्हणूनच ओळखली जाते!
माझी खात्री आहे, की येथे तुमच्यापैकी काही जिल्हाधिकाऱ्यांना अशा जैसे थे याद्या माहीत असतील. कृपया त्या रद्द करा. काही समित्या असतील, ज्यांची बैठक गेल्या ७७ वर्षांत झालेली नसेल. त्या बरखास्त करा.
(शब्दांकन : सिद्धार्थ खांडेकर)