निवडणूक आयोगाची स्थापना आणि निवडणुकीची कार्यपद्धती यांना वैधानिक रूप देण्यासाठी ‘लोकप्रतिनिधित्व कायदा’ (रिप्रेझेन्टेशन ऑफ द पीपल अ‍ॅक्ट) १९५१ मध्ये अस्तित्वात आला. निवडणुका कशा घ्याव्यात याबरोबरच, निवडणुकीसंदर्भातील तंटे मिटविण्याचे अधिकारही निवडणूक आयोगाला मिळाले.
सध्या सोळाव्या लोकसभेसाठी निवडणुकीची रणधुमाळी सुरू झालेली आहे. प्रशासनाविषयी बऱ्याच लोकांच्या बऱ्याच तक्रारी असतात, वाद असतात पण आजच्या घडीला सर्वाच्या विश्वासाला पात्र ठरणाऱ्या आणि वादातीत असणाऱ्या निवडक संस्थांपैकी एक संस्था म्हणजे भारतीय निवडणूक आयोग आहे. या दोन्ही कारणांसाठी निवडणूक आयोग आणि निवडणुकांबाबत लिखाण महत्त्वाचे आहे.
निवडणूक आयोग तर बनला, पण निवडणुकांसाठी मतदारसंघ बनवणं क्रमप्राप्त होतं. १९५०च्या कायद्यानुसार मतदारसंघांची आखणी आणि सीमाबंदी (डीलिमिटेशन) करण्यात आली. यामध्ये ‘राज्य’ हा घटक ठरवण्यात आला होता. राज्यांच्या लोकसंख्या, प्रशासकीय सीमा, आदी अनेक बाबींना लक्षात घेऊन मतदारसंघांची रचना करण्यात आली. दर दहा वर्षांनी या ‘डीलिमिटेशन’चा फेरविचार केला जावा, असं ठरलं. मात्र १९७६ सालच्या ४२व्या घटनादुरुस्तीनुसार ही मतदारसंघ- पुनर्रचना २००१च्या जनगणनेपर्यंत होणार नाही, असं ठरवण्यात आलं. त्यानंतरची पुनर्रचना २००९च्या निवडणुकीआधी, २००८ मध्ये झाली. यामुळे लोकसभेच्या काही जागा २५ लाख मतदारसंख्येच्या, तर काही जागा ५० हजार मतदारसंख्येच्या झाल्या आहेत. हा १९७६च्या दुरुस्तीचा परिपाक आहे.
निवडणूक आयोग हा घटनेने बनवलेला आयोग आहे. पूर्वी त्यामध्ये एक मुख्य निवडणूक आयुक्त असायचा, तर टी. एन. शेषन यांच्या कार्यकाळात, नव्वदीच्या दशकापासून अतिरिक्त दोन निवडणूक आयुक्त नेमण्यात आले आणि १९९३ मध्ये तशी घटनादुरुस्तीही लागू झाली. या आयोगाला ‘लोकप्रतिनिधित्व कायद्या’नुसार दर पाच वर्षांनी निवडणुका घ्यायच्या असतात. त्यामुळे निवडणुकीची घोषणा आणि समाप्ती ही मागील लोकसभा/ विधानसभा यांच्या कालावधीपूर्तीच्या अगोदर करायची असते. लोकप्रतिनिधित्व कायद्यानुसार निवडणूक आयोगाचे अधिकार ठरवलेले आहेत, या आयोगाला ताकद प्रदान केलेली आहे. त्रिसदस्य निवडणूक आयोगाच्या खाली प्रत्येक राज्यात ‘राज्य निवडणूक अधिकारी’ असतो. राज्य निवडणूक अधिकाऱ्याच्या खाली प्रत्येक जिल्ह्य़ात ‘जिल्हा निवडणूक अधिकारी’ (डिस्ट्रिक्ट इलेक्शन ऑफिसर किंवा ‘डीईओ’) असतो. जिल्हाधिकारी हाच जिल्हा निवडणूक अधिकारी असतो. प्रत्येक लोकसभा/ विधानसभा मतदारसंघासाठी एक निवडणूक अधिकारी (रिटर्निग ऑफिसर) असतो. काही जिल्ह्यांमध्ये एक किंवा एकापेक्षा जास्त लोकसभा मतदारसंघ असू शकतात. विधानसभेच्या प्रत्येक जागेसाठी असाच एकेक निवडणूक अधिकारी असतो. हा अधिकारी उपजिल्हाधिकारी स्तराचा असतो. निवडणुकीची घोषणा होताच सगळे संबंधित अधिकारी निवडणूक आयोगाच्या प्रतिनियुक्तीवर असतात. त्यांच्या नियंत्रणाची सारी सूत्रे निवडणूक आयोगाकडे असतात.
निवडणुकांसाठी मतदारयादी तयार करण्याचे काम जिल्हा निवडणूक अधिकाऱ्याचं (डीईओ) असतं. या मतदारयाद्यांमध्ये फेरबदल निवडणूक घोषित झाल्यानंतरही साधारणत: उमेदवारी अर्ज मागे घेण्याच्या तारखेच्या सात दिवस आधीपर्यंत शक्य असतात. त्यामुळे नवीन मतदारांची नोंदणी होऊ शकते. आजकाल निवडणूक आयोग स्वत:च जास्तीत जास्त मतदारांची नोंद व्हावी याकरिता प्रयत्न करतो आहे. यासाठी निवडणूक आयोगाने SVEEP (Systematic Voters’ Education and Election Participation) असा कार्यक्रम आखला आहे. या कार्यक्रमात मतदारांमध्ये जागृती व मतदार नोंदणीच्या वेगवेगळ्या नवीन प्रयत्नांचा समावेश आहे. ‘मुक्त आणि दबावरहित’ (फ्री अ‍ॅण्ड फेअर) मतदानाबद्दलही त्यात माहिती आणि उद्बोधन आहे.
टी. एन. शेषन भारताचे निवडणूक आयुक्त असल्यापासून खऱ्या अर्थाने या आयोगाची ताकद आणि महत्त्व लोकांना समजू लागलं. त्यांनी अंमलबजावणी केलेली ‘आदर्श आचारसंहिता’ ही आजतागायत तितक्याच धडाक्यात लागू होते आहे. पूर्वी निवडणुका म्हणजे रंगलेल्या भिंती, कर्णकर्कश ओरडणारे लाऊडस्पीकर आणि दारू-पैशांचे सरसकट वाटप, हे चित्र दिसायचं. आज मात्र निवडणुकांचं वेगळं चित्र आपल्याला दिसतं आहे.
निवडणुकांमध्ये सहभागी होणाऱ्या उमेदवारांची बदलती पाश्र्वभूमी हासुद्धा आदर्श आचारसंहितेनेच घडवून आणलेला बदल आहे, असं म्हटलं तर गैर नाही. आज बरेचसे व्यावसायिक लोक, वेगवेगळ्या पाश्र्वभूमीचे लोक निवडणुका लढवताना दिसतात.
यंदाच्या (२०१४) लोकसभा निवडणुकीचं एक वैशिष्टय़ म्हणजे या वेळी ८१ कोटींच्या वर मतदार आपल्या अधिकाराचा वापर करणार आहेत. हा जगातला सर्वात मोठा मतदान कार्यक्रम आहे आणि आपल्याला अभिमानास्पद अशा पद्धतीने त्याची अंमलबजावणी केली जाणार आहे. भारताची राज्यनिहाय भौगोलिक पाश्र्वभूमी निरनिराळी आहे. भाषा वेगवेगळ्या आहेत. पण निवडणुकीचं काम सगळीकडे तितक्याच ताकदीने आणि समर्थपणे पार पाडलं जातं. झारखंड, ओडिशा किंवा छत्तीसगड या राज्यांतल्या अतिदुर्गम, मागास, नक्षलग्रस्त भागांमध्ये किंवा दिल्ली, मुंबई, पुणे, नागपूरसारख्या शहरी क्षेत्रांमध्ये तितक्याच प्रभावीपणे निवडणुकीची यंत्रणा काम करते. प्रत्येक मतदारसंघामध्ये निवडणूक निरीक्षक (ऑब्झव्‍‌र्हर) पाठवले जातात. या वर्षी पहिल्यांदाच ‘अवेअरनेस ऑब्झव्‍‌र्हर’ अशी संकल्पना निवडणूक आयोगाने राबवली आहे. मागे उल्लेख केलेल्या ‘स्व्हीप’ या कार्यक्रमाची अंमलबजावणी आणि मतदारांमधील जागरूकता याबाबतीतील अहवाल हे जागृती निरीक्षक निवडणूक आयोगाला देणार आहेत. सामान्य निरीक्षकांसह आयआरएस/ आयसीएसमधला एक अधिकारी या निवडणुकांवर होणाऱ्या उमेदवारांच्या खर्चाचं मोजमाप करण्यासाठी नियुक्त केला जातो. त्याला ‘एक्स्पेंडिचर ऑब्झव्‍‌र्हर’ म्हणतात.
भारतीय लोकशाहीचं आणखी एक महत्त्वाचं रूप म्हणजे आपली पंचायती राज्य व्यवस्था. या पंचायती आणि शहरी (पालिकांच्या) निवडणुकांसाठी ७३व्या घटनादुरुस्तीनंतर ‘राज्य निवडणूक आयोगा’ची स्थापना राज्याराज्यांत करण्यात आली आहे. भारतीय निवडणूक आयोगाचं काम विधानसभा आणि लोकसभा निवडणुका पार पाडणं हे आहे, तर राज्य निवडणूक आयोगाचं काम स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या निवडणुकीचं आहे. हा राज्य आयोगसुद्धा घटनेने बनवलेला आहे, त्याला घटनात्मक दर्जा आहे. अत्यंत महत्त्वाची गोष्ट म्हणजे हे आयोग वेगवेगळ्या स्तरांवर काम करत असले तरी त्यांच्या मतदारांची संख्या आणि स्वरूप एकच असतं. पुढच्या आठवडय़ांमध्ये जेव्हा आपण ‘ई-गव्हर्नन्स’वर चर्चा करू, तेव्हा आम्ही या दोन्ही आयोगांसाठी ‘कॉमन इलेक्टरल रोल’ ही एक नवीन संकल्पना मांडली होती, तिचीही चर्चा करू.
निवडणूक आयोग आचारसंहिता लागू करतो. सगळ्या राज्यातील प्रशासन संस्था निवडणूक आयोगाच्या अधिपत्याखाली येतात. किरकोळ भांडणं, तक्रारी आणि काही कायदा-सुव्यवस्थेच्या घटना घडतात; पण या खंडप्राय विशाल देशामध्ये ‘स्मूथ ट्रान्स्फर ऑफ पॉवर’ची संकल्पना, या सरकारकडून त्या सरकारकडे सूत्रे जाताना प्रत्यक्षात साकारते, अगदी नकळत घडल्याइतकी सुविहित असते आणि हाच या प्रशासकीय तंत्राचा विजय आहे. या मधल्या, आचारसंहितेच्या काळात -म्हणजे निवडणुका जाहीर झाल्यापासून ते पुढची लोकसभा अस्तित्वात येईपर्यंत- निवडणूक आयोगाला ‘एक्झिक्युटिव्ह गव्हर्न्मेंट’पासून पूर्ण संरक्षण -इन्सुलेशन- असतं आणि खऱ्या अर्थाने ‘एक्झिक्युटिव्ह’ हे कार्य करत असतं. प्रत्येक निवडणुकीमध्ये ज्या सुविहित, ‘प्रोफेशनल’ पद्धतीने आपली नोकरशाही (एक्झिक्युटिव्ह) काम करते, तितक्याच प्रोफेशनल पद्धतीने निवडणुकांनंतरच्या काळातही जर नोकरशाही काम करेल, तर देशाचं नंदनवन व्हायला वेळ लागणार नाही.
लेखक भारतीय प्रशासकीय सेवेत सनदी अधिकारी आहेत.
त्यांचा ई-मेल joshiajit2003@gmail.com
निवडणूक आयोगाची स्थापना आणि निवडणुकीची कार्यपद्धती यांना वैधानिक रूप देण्यासाठी ‘लोकप्रतिनिधित्व कायदा’ (रिप्रेझेन्टेशन ऑफ द पीपल अ‍ॅक्ट) १९५१ मध्ये अस्तित्वात आला. निवडणुका कशा घ्याव्यात याबरोबरच, निवडणुकीसंदर्भातील तंटे मिटविण्याचे अधिकारही निवडणूक आयोगाला मिळाले.
सध्या सोळाव्या लोकसभेसाठी निवडणुकीची रणधुमाळी सुरू झालेली आहे. प्रशासनाविषयी बऱ्याच लोकांच्या बऱ्याच तक्रारी असतात, वाद असतात पण आजच्या घडीला सर्वाच्या विश्वासाला पात्र ठरणाऱ्या आणि वादातीत असणाऱ्या निवडक संस्थांपैकी एक संस्था म्हणजे भारतीय निवडणूक आयोग आहे. या दोन्ही कारणांसाठी निवडणूक आयोग आणि निवडणुकांबाबत लिखाण महत्त्वाचे आहे.
निवडणूक आयोग तर बनला, पण निवडणुकांसाठी मतदारसंघ बनवणं क्रमप्राप्त होतं. १९५०च्या कायद्यानुसार मतदारसंघांची आखणी आणि सीमाबंदी (डीलिमिटेशन) करण्यात आली. यामध्ये ‘राज्य’ हा घटक ठरवण्यात आला होता. राज्यांच्या लोकसंख्या, प्रशासकीय सीमा, आदी अनेक बाबींना लक्षात घेऊन मतदारसंघांची रचना करण्यात आली. दर दहा वर्षांनी या ‘डीलिमिटेशन’चा फेरविचार केला जावा, असं ठरलं. मात्र १९७६ सालच्या ४२व्या घटनादुरुस्तीनुसार ही मतदारसंघ- पुनर्रचना २००१च्या जनगणनेपर्यंत होणार नाही, असं ठरवण्यात आलं. त्यानंतरची पुनर्रचना २००९च्या निवडणुकीआधी, २००८ मध्ये झाली. यामुळे लोकसभेच्या काही जागा २५ लाख मतदारसंख्येच्या, तर काही जागा ५० हजार मतदारसंख्येच्या झाल्या आहेत. हा १९७६च्या दुरुस्तीचा परिपाक आहे.
निवडणूक आयोग हा घटनेने बनवलेला आयोग आहे. पूर्वी त्यामध्ये एक मुख्य निवडणूक आयुक्त असायचा, तर टी. एन. शेषन यांच्या कार्यकाळात, नव्वदीच्या दशकापासून अतिरिक्त दोन निवडणूक आयुक्त नेमण्यात आले आणि १९९३ मध्ये तशी घटनादुरुस्तीही लागू झाली. या आयोगाला ‘लोकप्रतिनिधित्व कायद्या’नुसार दर पाच वर्षांनी निवडणुका घ्यायच्या असतात. त्यामुळे निवडणुकीची घोषणा आणि समाप्ती ही मागील लोकसभा/ विधानसभा यांच्या कालावधीपूर्तीच्या अगोदर करायची असते. लोकप्रतिनिधित्व कायद्यानुसार निवडणूक आयोगाचे अधिकार ठरवलेले आहेत, या आयोगाला ताकद प्रदान केलेली आहे. त्रिसदस्य निवडणूक आयोगाच्या खाली प्रत्येक राज्यात ‘राज्य निवडणूक अधिकारी’ असतो. राज्य निवडणूक अधिकाऱ्याच्या खाली प्रत्येक जिल्ह्य़ात ‘जिल्हा निवडणूक अधिकारी’ (डिस्ट्रिक्ट इलेक्शन ऑफिसर किंवा ‘डीईओ’) असतो. जिल्हाधिकारी हाच जिल्हा निवडणूक अधिकारी असतो. प्रत्येक लोकसभा/ विधानसभा मतदारसंघासाठी एक निवडणूक अधिकारी (रिटर्निग ऑफिसर) असतो. काही जिल्ह्यांमध्ये एक किंवा एकापेक्षा जास्त लोकसभा मतदारसंघ असू शकतात. विधानसभेच्या प्रत्येक जागेसाठी असाच एकेक निवडणूक अधिकारी असतो. हा अधिकारी उपजिल्हाधिकारी स्तराचा असतो. निवडणुकीची घोषणा होताच सगळे संबंधित अधिकारी निवडणूक आयोगाच्या प्रतिनियुक्तीवर असतात. त्यांच्या नियंत्रणाची सारी सूत्रे निवडणूक आयोगाकडे असतात.
निवडणुकांसाठी मतदारयादी तयार करण्याचे काम जिल्हा निवडणूक अधिकाऱ्याचं (डीईओ) असतं. या मतदारयाद्यांमध्ये फेरबदल निवडणूक घोषित झाल्यानंतरही साधारणत: उमेदवारी अर्ज मागे घेण्याच्या तारखेच्या सात दिवस आधीपर्यंत शक्य असतात. त्यामुळे नवीन मतदारांची नोंदणी होऊ शकते. आजकाल निवडणूक आयोग स्वत:च जास्तीत जास्त मतदारांची नोंद व्हावी याकरिता प्रयत्न करतो आहे. यासाठी निवडणूक आयोगाने SVEEP (Systematic Voters’ Education and Election Participation) असा कार्यक्रम आखला आहे. या कार्यक्रमात मतदारांमध्ये जागृती व मतदार नोंदणीच्या वेगवेगळ्या नवीन प्रयत्नांचा समावेश आहे. ‘मुक्त आणि दबावरहित’ (फ्री अ‍ॅण्ड फेअर) मतदानाबद्दलही त्यात माहिती आणि उद्बोधन आहे.
टी. एन. शेषन भारताचे निवडणूक आयुक्त असल्यापासून खऱ्या अर्थाने या आयोगाची ताकद आणि महत्त्व लोकांना समजू लागलं. त्यांनी अंमलबजावणी केलेली ‘आदर्श आचारसंहिता’ ही आजतागायत तितक्याच धडाक्यात लागू होते आहे. पूर्वी निवडणुका म्हणजे रंगलेल्या भिंती, कर्णकर्कश ओरडणारे लाऊडस्पीकर आणि दारू-पैशांचे सरसकट वाटप, हे चित्र दिसायचं. आज मात्र निवडणुकांचं वेगळं चित्र आपल्याला दिसतं आहे.
निवडणुकांमध्ये सहभागी होणाऱ्या उमेदवारांची बदलती पाश्र्वभूमी हासुद्धा आदर्श आचारसंहितेनेच घडवून आणलेला बदल आहे, असं म्हटलं तर गैर नाही. आज बरेचसे व्यावसायिक लोक, वेगवेगळ्या पाश्र्वभूमीचे लोक निवडणुका लढवताना दिसतात.
यंदाच्या (२०१४) लोकसभा निवडणुकीचं एक वैशिष्टय़ म्हणजे या वेळी ८१ कोटींच्या वर मतदार आपल्या अधिकाराचा वापर करणार आहेत. हा जगातला सर्वात मोठा मतदान कार्यक्रम आहे आणि आपल्याला अभिमानास्पद अशा पद्धतीने त्याची अंमलबजावणी केली जाणार आहे. भारताची राज्यनिहाय भौगोलिक पाश्र्वभूमी निरनिराळी आहे. भाषा वेगवेगळ्या आहेत. पण निवडणुकीचं काम सगळीकडे तितक्याच ताकदीने आणि समर्थपणे पार पाडलं जातं. झारखंड, ओडिशा किंवा छत्तीसगड या राज्यांतल्या अतिदुर्गम, मागास, नक्षलग्रस्त भागांमध्ये किंवा दिल्ली, मुंबई, पुणे, नागपूरसारख्या शहरी क्षेत्रांमध्ये तितक्याच प्रभावीपणे निवडणुकीची यंत्रणा काम करते. प्रत्येक मतदारसंघामध्ये निवडणूक निरीक्षक (ऑब्झव्‍‌र्हर) पाठवले जातात. या वर्षी पहिल्यांदाच ‘अवेअरनेस ऑब्झव्‍‌र्हर’ अशी संकल्पना निवडणूक आयोगाने राबवली आहे. मागे उल्लेख केलेल्या ‘स्व्हीप’ या कार्यक्रमाची अंमलबजावणी आणि मतदारांमधील जागरूकता याबाबतीतील अहवाल हे जागृती निरीक्षक निवडणूक आयोगाला देणार आहेत. सामान्य निरीक्षकांसह आयआरएस/ आयसीएसमधला एक अधिकारी या निवडणुकांवर होणाऱ्या उमेदवारांच्या खर्चाचं मोजमाप करण्यासाठी नियुक्त केला जातो. त्याला ‘एक्स्पेंडिचर ऑब्झव्‍‌र्हर’ म्हणतात.
भारतीय लोकशाहीचं आणखी एक महत्त्वाचं रूप म्हणजे आपली पंचायती राज्य व्यवस्था. या पंचायती आणि शहरी (पालिकांच्या) निवडणुकांसाठी ७३व्या घटनादुरुस्तीनंतर ‘राज्य निवडणूक आयोगा’ची स्थापना राज्याराज्यांत करण्यात आली आहे. भारतीय निवडणूक आयोगाचं काम विधानसभा आणि लोकसभा निवडणुका पार पाडणं हे आहे, तर राज्य निवडणूक आयोगाचं काम स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या निवडणुकीचं आहे. हा राज्य आयोगसुद्धा घटनेने बनवलेला आहे, त्याला घटनात्मक दर्जा आहे. अत्यंत महत्त्वाची गोष्ट म्हणजे हे आयोग वेगवेगळ्या स्तरांवर काम करत असले तरी त्यांच्या मतदारांची संख्या आणि स्वरूप एकच असतं. पुढच्या आठवडय़ांमध्ये जेव्हा आपण ‘ई-गव्हर्नन्स’वर चर्चा करू, तेव्हा आम्ही या दोन्ही आयोगांसाठी ‘कॉमन इलेक्टरल रोल’ ही एक नवीन संकल्पना मांडली होती, तिचीही चर्चा करू.
निवडणूक आयोग आचारसंहिता लागू करतो. सगळ्या राज्यातील प्रशासन संस्था निवडणूक आयोगाच्या अधिपत्याखाली येतात. किरकोळ भांडणं, तक्रारी आणि काही कायदा-सुव्यवस्थेच्या घटना घडतात; पण या खंडप्राय विशाल देशामध्ये ‘स्मूथ ट्रान्स्फर ऑफ पॉवर’ची संकल्पना, या सरकारकडून त्या सरकारकडे सूत्रे जाताना प्रत्यक्षात साकारते, अगदी नकळत घडल्याइतकी सुविहित असते आणि हाच या प्रशासकीय तंत्राचा विजय आहे. या मधल्या, आचारसंहितेच्या काळात -म्हणजे निवडणुका जाहीर झाल्यापासून ते पुढची लोकसभा अस्तित्वात येईपर्यंत- निवडणूक आयोगाला ‘एक्झिक्युटिव्ह गव्हर्न्मेंट’पासून पूर्ण संरक्षण -इन्सुलेशन- असतं आणि खऱ्या अर्थाने ‘एक्झिक्युटिव्ह’ हे कार्य करत असतं. प्रत्येक निवडणुकीमध्ये ज्या सुविहित, ‘प्रोफेशनल’ पद्धतीने आपली नोकरशाही (एक्झिक्युटिव्ह) काम करते, तितक्याच प्रोफेशनल पद्धतीने निवडणुकांनंतरच्या काळातही जर नोकरशाही काम करेल, तर देशाचं नंदनवन व्हायला वेळ लागणार नाही.
लेखक भारतीय प्रशासकीय सेवेत सनदी अधिकारी आहेत.
त्यांचा ई-मेल joshiajit2003@gmail.com
