खासगी क्षेत्रावर ‘कॅग’ची नजर

सरकारी भ्रष्टाचार कॅग तसेच अन्य यंत्रणांमुळे उघडकीस येऊ शकतो आणि खासगी कंपन्यांचे व्यवहार बिनबोभाट सुरू राहतात. अशा स्थितीत, किमान सरकारशी महसूल-विभागणी करार झालेल्या कंपन्यांचे लेखापरीक्षण कॅगने करण्यास हरकत असू नये, हा मुद्दा ठामपणे आणि कायदेशीर बाजूनिशी मांडणारा लेख.
टू जी स्पेक्ट्रम परवाना वाटप, आशियाई क्रीडा स्पर्धा, कोळसा वाटप, नियमबाह्य़ पद्धतीने सरकारी जमीन वाटप यांसारखे घोटाळे उजेडात आल्याने चच्रेत राहिलेले नियंत्रक व महालेखापरीक्षक (कॅग) हे घटनात्मक पद व कार्यालय, नुकत्याच घडलेल्या दोन घटनांमुळे पुन्हा एकदा चच्रेत आले आहे. पकी एक घटना दिल्ली उच्च न्यायालयाने खासगी टेलिकॉम कंपन्यांच्या महसुलाचे लेखापरीक्षण करू देण्याच्या कॅगच्या मागणीस मान्यता दिल्याची आहे, तर दुसरी घडामोड म्हणजे दिल्लीतील खासगी वीजपुरवठा कंपन्यांचे लेखापरीक्षण करण्याची दिल्ली सरकारची विनंती कॅगने मान्य केली. या घडामोडींनंतर कॅगच्या कार्यकक्षेविषयी पुन्हा चच्रेस तोंड फुटून कॅगने लक्ष्मणरेषा ओलांडली, खासगी उद्योगांचे ऑडिट करण्याचा कॅगला अधिकारच नाही, खासगी क्षेत्र संसदेस बांधील नाही आदी मुद्दे मांडले जात आहेत.
वस्तुस्थिती समजण्यासाठी दिल्ली उच्च न्यायालयाच्या निकालामागची पूर्वपीठिका बघावयास हवी. आíथक उदारीकरणाच्या काळात खासगी दूरसंचार कंपन्या व भारत सरकारच्या दूरसंचार विभागामध्ये झालेल्या करारानुसार दूरसंचार खात्याने उभारलेल्या यंत्रणेच्या वापरापोटी खासगी कंपन्यांनी दूरसंचार विभागाला आपल्या महसुलातील विशिष्ट वाटा देण्याचे कबूल केले. भारत सरकारच्या नंतर असे लक्षात आले की, खासगी दूरसंचार कंपन्या सरकारला कबूल केलेला महसूल देण्यात प्रामाणिक नाहीत. वेगवेगळ्या नियामक संस्थांना (दूरसंचार विभाग, सेबी व दूरसंचार नियंत्रक प्राधिकरण (ट्राय) यांना) एकाच कालावधीचे वेगवेगळे उत्पन्न दाखविले जात असल्याचे कॅगलादेखील पाहणीत आढळून आले. कराराप्रमाणे सरकारला टेलिकॉम कंपन्यांकडून मिळणारी रक्कम कंपन्यांनी मिळविलेल्या महसुलावर अवलंबून असल्याने ‘वास्तविक महसूलनिश्चिती’ अत्यंत महत्त्वपूर्ण ठरली.
कॅगने खासगी टेलिकॉम कंपन्या व दूरसंचार विभागाच्या करारातील तरतुदीनुसार कंपन्यांचे लेखापरीक्षण करण्याचे ठरविले होते; पण खासगी कंपन्यांच्या तीव्र विरोधामुळे दूरसंचार विभाग खासगी ऑडिटरकडून टेलिकॉम कंपन्यांच्या ऑडिटला राजी झाला. खासगी लेखापरीक्षकांनी २००६-०७ व २००७-०८ या केवळ दोन वर्षांतच पाच कंपन्यांनी सुमारे १०,२६८ कोटी रुपयांचे उत्पन्न दडविल्याचे उघडकीस आणले, त्यावर दूरसंचार विभागाने १५९४ कोटी रुपयांचा दंड ठोठावला. दूरसंचार विभागाने या पाच कंपन्यांचे कॅगला स्पेशल ऑडिट करण्यास सांगताच पाचही कंपन्यांनी दिल्ली उच्च न्यायालयात आव्हान दिले. त्यांचे असे म्हणणे होते की, त्या खासगी असून त्यांचे अर्थव्यवहार थेट सरकारी नियंत्रणाखाली नाहीत. त्यामुळे त्यांच्या व्यवहारांची तपासणी करण्याचा कॅगला काहीच अधिकार नाही. परंतु दिल्ली उच्च न्यायालयाने गेल्या आठवडय़ात (६ जाने.) कॅगला खासगी टेलिकॉम कंपन्यांच्या फक्त महसुलाचे- अन्य कशाचे नाही- लेखापरीक्षण करण्याचा अधिकार असल्याचा स्पष्ट निर्णय दिला.
हा निर्णय देताना दिल्ली उच्च न्यायालयाने प्रामुख्याने दोन बाबी विचारात घेतल्या : (१) भारतीय राज्यघटनेच्या कलम १४९ अन्वये कॅगला केंद्र सरकारला मिळालेल्या व त्यातून खर्च केलेल्या पशाचा हिशेब ठेवण्यासंबंधात तसेच संसदेद्वारा केलेल्या कायद्यात नमूद केलेल्या संस्थांचे लेखापरीक्षण करण्याचा अधिकार आहे. तद्नुसार भारत सरकारला देय पसे मिळाले की नाहीत याची खातरजमा करण्याचा कॅगला अधिकार आहे. (२) खासगी टेलिकॉम कंपन्या भारत सरकारला त्यांच्या महसुलातून द्यावयाच्या रकमेचा हिशेब भारत सरकारचे विश्वस्त म्हणून ठेवतात. हा पसा सरतेशेवटी भारत सरकारच्या एकीकृत निधीत (कन्सॉलिडेटेड फंड ऑफ इंडिया) मध्ये जमा होतो. सबब कॅग त्याचे ऑडिट करू शकतो.
उदारीकरणाच्या काळात सरकारने बऱ्याच खासगी उद्योगांबरोबर सार्वजनिक मालकीच्या नसíगक स्रोतांचा वापर करण्यासाठी सार्वजनिक/ खासगी भागीदारीचे (पीपीपी) करार केले, पण त्यामध्ये खासगी क्षेत्राकडून सरकारला मिळावयाच्या महसुलाच्या रकमेच्या अचूकतेची खातरजमा करण्यासाठी कॅगद्वारा लेखापरीक्षणाची तरतूद करारात केली गेली नाही. परिणामी अशा व्यवहारातून सरकारला मिळणाऱ्या महसुलाच्या अचूकतेविषयी संशयास जागा आहे.
खासगी/ लोकसहभागातील उद्योजकांनी सरकारशी झालेल्या करारातील तरतुदींनुसार प्रामाणिकपणे प्रकल्प चालविले तर त्यांना कॅगलाच काय, पण कुठल्याही अन्य लेखापरीक्षणास घाबरण्याचे कारण नाही. काही सन्माननीय अपवाद वगळता खासगी क्षेत्रसुद्धा सरकारी क्षेत्राइतकेच भ्रष्टाचाराने लिप्त आहे. दोन्हीत फरक एवढाच की, सरकारी भ्रष्टाचार विविध नियामक संस्था, माहितीचा अधिकार वगरेंमुळे जास्त काळ लपून राहत नाही. खासगी क्षेत्रात कमालीची गुप्तता पाळली जात असल्याने त्यांचा भ्रष्टाचार दिसून येत नाही हाच काय तो फरक. नुकतेच कॅगने लोह खनिज वाहतुकीत खासगी उद्योजकांनी रेल्वेच्या लोह खनिजाच्या देशांतर्गत व निर्यातीसाठी निर्धारित दुहेरी मालवाहतूक दर पद्धतीचा रेल्वेला फसविण्यासाठी कसा वापर केला ते उघडकीस आणले आहे. रेल्वेने मे २००८ मध्ये, निर्यात करण्यात येणाऱ्या लोहखनिजावर देशी लोहखनिजाच्या  चौपट वाहतूकदर निश्चित केला. कॅगने रेल्वेच्या केलेल्या फक्त नमुना पाहणीत (सविस्तर ऑडिट अजून पूर्ण झालेले नाही.) असे आढळून आले की, काही लबाड निर्यातदारांनी निर्यात केलेले लोह खनिज देशात वापरल्याचे दाखवून रेल्वेस सुमारे १८ हजार कोटी रुपयांस ठकविले. ही नमुना पाहणी होती. संपूर्ण लेखापरीक्षण झाल्यावर खासगी निर्यातदारांनी रेल्वेस फसविल्याचा आकडा ५० हजार कोटी रुपये पार करण्याची शक्यता आहे. हा फसवाफसवीचा प्रकार कॅगला कुठल्याही खासगी निर्यातदाराच्या कार्यालयात न जाता उघडकीस आणता आला, याचे मुख्य कारण अशा व्यवहारांशी संबंधित कस्टम, पोर्ट ट्रस्ट, प्राप्तिकर विभाग आदींचे लेखापरीक्षणही कॅगच करतो व त्या अनुभवाच्या जोरावर अशा प्रकारचे गरव्यवहार उघडकीस आणता येतात.
तरीही, टेलिकॉम वा खासगी वीज कंपन्या कॅगला त्यांचे ऑडिट करण्याचा अधिकार नसल्याचे सांगताना राज्यघटनेच्या कलम १४९ चा हवाला देत आहेत. वस्तुत हे कलम म्हणते की,  नियंत्रक व महालेखापरीक्षक केंद्र व राज्य सरकारे आणि अन्य कुठल्याही प्राधिकरण व संस्थांच्या लेख्यासंबंधात संसदेच्या निर्देशानुसार व संसदेने पारित केलेल्या कुठल्याही कायद्यात नमूद केलेली कर्तव्ये पार पाडतील व त्यासाठी दिलेल्या अधिकारांचा वापर करतील.
दिल्ली शहरास वीजपुरवठा करणाऱ्या पाच खासगी वीज कंपन्यांचे कॅगद्वारा ऑडिट करण्याचे आश्वासन आम आदमी पक्षाने निवडणुकीत दिले होते. त्याची अमलबजावणी आता होणार आहे. याचा आधार ‘कॅग’संदर्भातील दिल्ली उच्च न्यायालयाचा निर्णय हाच आहे; परंतु टेलिकॉम कंपन्यांच्या बाबतीतील न्यायालयाचा निर्णय कंपन्यांशी सरकारने केलेल्या महसूल विभागणी करारासंदर्भात आहे. वीज कंपन्यांच्या बाबतीत महसूल विभागणीचा मुद्दा नसल्याने दिल्ली उच्च न्यायालयाचा टेलिकॉम कंपन्यांच्या बाबतीतील निवाडा खासगी वीज कंपन्यांना लागू होणार नाही. यासंदर्भात ऊर्जा स्वयंसेवी संघटनेने दिल्ली उच्च न्यायालयात केलेल्या जनहित याचिकेवरील अंतिम सुनावणी २२ जानेवारी २०१४ पासून सुरू होणार आहे.
कॅग ऑडिटला विरोध करणाऱ्यांनी कलम १४९ चा मर्यादित व त्यांना सोयीस्कर असा अर्थ लावल्याचे दिसते. संसदेने १९७१ मध्ये भारताच्या नियंत्रक व महालेखापरीक्षकांची कर्तव्ये, अधिकार व नोकरीच्या अटी या संबंधातील कायदा पारित केला. या कायद्यातील प्रकरण ४, कलम २०(१) हे ‘अन्य प्राधिकरणे किंवा संस्थांच्या लेख्यांचे ऑडिट’ याबद्दल आहे. त्यात म्हटले आहे- जर संसदेच्या कुठल्याही कायद्यान्वये कुठल्याही संस्था व प्राधिकरणाच्या लेख्यांचे लेखापरीक्षण नियंत्रक महालेखापरीक्षकास सोपविण्यात आले नसेल तर राष्ट्रपती किंवा राज्यांचे राज्यपाल किंवा विधानसभा असलेल्या केंद्रशासित प्रदेशाच्या प्रशासकांची (कॅगला) कुठल्याही संस्था किंवा प्राधिकरणाचे लेखापरीक्षण करण्याची विनंती संबंधित संस्था, सरकार व कॅग यांच्यात ठरलेल्या अटी/ शर्तीनुसार कॅग मान्य करतील. यासाठी कॅगला संबंधित संस्थेची लेखापुस्तके मागविण्याचा अधिकार असेल. अशी विनंती कॅगशी सल्ला-मसलतीनंतरच करण्यात येईल. ज्या संस्थांमध्ये सरकारी पैसा मोठय़ा प्रमाणावर गुंतला आहे त्यांच्यासाठी ही तरतूद आहे. अर्थात, वरील दोन्ही बाबतीत राष्ट्रपती व राज्यपाल त्यांचे वर नमूद केलेल्या संस्थांचे लेखापरीक्षण (कॅगला) सोपविणे जनहिताच्या दृष्टीने आवश्यक असल्याविषयी समाधान झाल्याशिवाय व संबंधित पक्षांना त्यांचे याबाबतीतील म्हणणे मांडण्याची योग्य संधी दिल्याशिवाय कॅगला त्यांचे ऑडिट करण्यास सांगणार नाही.
खासगी कंपन्यांच्या ऑडिटची जरी कॅगला मुभा मिळाली तरी त्यातून काय निष्पन्न होईल हे सांगणे कठीण आहे. कारण कॅगला खासगी कंपन्यांनी सादर केलेल्या, पुरविलेल्या माहितीच्या आधारेच काही ठोस निष्कर्ष काढता येतील. छापे घालण्याचे अधिकार कॅगकडे नाहीत. त्यामुळे लेखापरीक्षणाची परिणामकारकता ज्यांचे ऑडिट करावयाचे आहे त्यांच्या सहकार्यावर मोठय़ा प्रमाणात अवलंबून आहे.
दिल्ली सरकारचा हेतू खासगी वीज कंपन्यांमधील गरप्रकार उघडकीस आणून त्यांना वीज दर कमी करण्यास भाग पाडण्याचा दिसतो; परंतु विजेचे खरेदी/ विक्रीचे दर विद्युत नियामक आयोगाकडून निश्चित केले जातात. त्यासाठी वीज ग्राहक व वीज कंपन्यांच्या प्रतिनिधींबरोबर जनसुनावणी घेतली जाते. दोन्ही पक्षांचे म्हणणे ऐकून व उपलब्ध आकडेवारीचा अभ्यास करून वीज नियामक आयोग विजेचे दर ठरवतो. त्यामुळे कॅगला खासगी वीज कंपन्यांचे ऑडिट सोपविल्यास वीज दर कमी करता येतील वा होतील हा भ्रम आहे.
एक मात्र खरे की, कॅग, सरकारने विशिष्ट अटींची पूर्तता केल्यास कुठल्याही संस्थेचे ऑडिट करू शकतो..
* लेखक निवृत्त लेखापरीक्षा अधिकारी आहेत. त्यांचा ई-मेल pplonkar@gmail.com
* उद्याच्या अंकात अजित बा. जोशी यांचे ‘प्रशासनयोग’ हे सदर.