विभिन्न संस्थांना स्वायत्तपणे काम करू देण्यात आपला लोकशाही व्यवहार कमी पडतो आहे. खुल्या आणि सार्वजनिक हिताच्या संस्थात्मक जीवनावर लोकशाही अवलंबून असते. तिचे रूपांतर आपण कर्कश आणि हस्तक्षेपप्रधान राजकारणात करतो आहोत का?
सीबीआय ही पूर्वापार केंद्राच्या हातातील आणि विरोधकांना कोंडीत पकडण्यासाठी वापरली जाणारी यंत्रणा म्हणून ओळखली जाते. त्यामुळे ती वेळोवेळी वादाच्या भोवऱ्यात सापडली तर कोणाला फारसे आश्चर्य वाटत नाही. अलीकडेच या यंत्रणेला सर्वोच्च न्यायालयात कोळसा घोटाळा प्रकरणातील चौकशीचा अहवाल सादर करायचा होता. त्यात कायदामंत्र्यांनी हस्तक्षेप केल्याची तक्रार झाली. सीबीआयच्या अहवालात हस्तक्षेप केल्याबद्दल अखेरीस कायदामंत्र्यांना पद गमवावे लागले. पण राजीनामा दिल्यानंतर मंत्र्यांनी असे विधान केले की त्यांनी काहीही गरकृत्य केलेले नाही. त्याउलट सीबीआयच्या प्रमुखांनी असे म्हटले, की सर्वोच्च न्यायालयाने सीबीआयला पिंजऱ्यातील पोपट म्हटले ते बरोबरच आहे आणि सीबीआयला स्वायत्तता मिळण्यासाठी न्यायालयीन हस्तक्षेप आवश्यक आहे. जर सत्ताधाऱ्यांवरच आरोप असतील तर त्याची चौकशी करणाऱ्या यंत्रणेवर सरकारचे नियंत्रण असून कसे चालेल असा प्रश्न यात गुंतलेला आहे. पण त्याहीपेक्षा महत्त्वाचा मुद्दा म्हणजे किचकट किंवा महत्त्वाच्या गुन्हय़ांची चौकशी करणारी यंत्रणा स्वतंत्रपणे काम करू शकेल अशी हवी की नको?
खरे तर सीबीआय हे एक ठळक उदाहरण झाले. विविध सरकारी यंत्रणा कशा चालवायच्या आणि त्यांच्या प्रमुखांच्या नेमणुका कशा करावयाच्या असा खरा मुद्दा आहे. सीबीआयच्या इतिहासावर एक नजर टाकली तर असे दिसते, की या प्रतिष्ठेच्या यंत्रणेचे प्रमुख (महासंचालक)पद दोन वेळा जेमतेम दोन-तीन महिन्यांसाठी, दोन वेळा चार-सहा महिन्यांसाठी आणि किमान दोन-तीन वेळा जेमतेम वर्षांसाठी भूषविले गेले आहे. ती वर्षे पाहिली तरी त्याचे कारण लक्षात येते. सरकार बदलले किंवा अस्थिर असले की बिचारे सीबीआय प्रमुख असे अल्पकाळ अधिकारावर राहिलेले दिसतात. म्हणजे प्रमुखांच्या नेमणुकीत राजकीय सोय पाहिली जात असते का, असा प्रश्न निर्माण झाल्याशिवाय राहात नाही. सीबीआय प्रमुख हे तर खूपच मोठे पद झाले; पण महाराष्ट्रात तर अलीकडेच पोलीस महासंचालकांचे, पोलीस अधिकाऱ्यांच्या बदलीचे व बढतीचे अधिकार काढून घेण्याचा मुद्दा वादग्रस्त ठरला. म्हणजे सीबीआय प्रमुख असोत की पोलीस निरीक्षक असोत, त्यांच्या नेमणुका, बदल्या किंवा बढत्या या बाबतीत व्यावसायिक दृष्टीने निर्णय घेतला जाण्यापेक्षा राजकीय सोय आणि सत्ताधाऱ्यांचा अधिकार म्हणूनच या बाबींकडे पाहिले जाते असे दिसते.
आपल्या मर्जीतले पदाधिकारी नेमले की ते आपल्या शब्दाबाहेर जाणार नाहीत आणि आपल्याला गरसोयीचे निर्णय घेणार नाहीत अशी अपेक्षा असावी. म्हणजे त्या अधिकाऱ्यांनी आपले कर्तव्य पार पाडताना हयगय करावी असे नेमणूक करणाऱ्यांनी गृहीत धरलेले असते. सरकारी अधिकारी आणि अनेक मोठे पदाधिकारी यांच्या कामात ढिलाई का असते आणि ढळढळीतपणे बेकायदेशीर निर्णय ते का घेतात याचे उत्तर बऱ्याच अंशी तरी नेमणूक-बदली-बढती यांच्या राजकारणात असते.
एकीकडे राजकीय सोयीने नेमणुका करावयाच्या आणि दुसरीकडे त्या यंत्रणेच्या निर्णयांमध्ये आणि दैनंदिन कामामध्ये हस्तक्षेप करायचा, या दोहोंमुळे आपल्या अनेक मोक्याच्या यंत्रणा मोडकळीला तरी येतात किंवा लोकांचा विश्वास गमावून बसतात. सीबीआय आणि राज्याच्या पोलीस दलाचा कणा असलेली निरीक्षकपदे ही दोन टोकाची उदाहरणे झाली. पण ती काही अपवादात्मक उदाहरणे नाहीत. खरे तर, संविधानाने निर्माण केलेल्या महालेखापरीक्षक,महाअधिवक्ता यांसारख्या अनेक पदांचा आणि एकूणच प्रशासकीय यंत्रणेचा असा राजकीय वापर हे आपल्या राजकारणाचे एक अविभाज्य अंग बनले आहे. प्रशासनाच्या नित्याच्या कामात अशाच प्रकारचे हस्तक्षेप सत्ताधारी आणि निवडून आलेले लोकप्रतिनिधी वारंवार करीत असतात. आज काँग्रेस सरकारला कोंडीत पकडण्यासाठी विरोधी पक्ष सीबीआय प्रकरणाचा वापर करीत असले तरी या प्रकारे संविधानात्मक यंत्रणा आणि प्रशासकीय यंत्रणा यांना आपल्या तात्पुरत्या स्वार्थासाठी वापरण्याची प्रथा सर्वपक्षीय आहे. राज्य पातळीवर या प्रथेचा सर्रास वापर केला जातो. त्यामुळे आपले प्रशासन आणि पोलीस दल दोन्ही मूलत: अकार्यक्षम आणि अव्यावसायिक बनते. सत्ताधाऱ्यांची मर्जी सांभाळली की मग आपण नागरिकांना जबाबदार आहोत याचे या यंत्रणांना भानदेखील राहात नाही. अमुक अधिकारी एखाद्या मंत्र्याच्या ‘मर्जीतील’ आहे असे आपण नेहमी ऐकत असतो. अनेक मोठय़ा शहरांच्या पोलीस आयुक्तांच्या नेमणुकीत असाच व्यक्तिगत मर्जीचा विचार होतो असे म्हटले जाते. काहींना हा प्रश्न ‘राजकीय पदाधिकारी वि. प्रशासकीय अधिकारी’ यांच्यातील मतभेदांचा आणि श्रेष्ठ-कनिष्ठत्वाचाही वाटू शकतो. तसे वाटण्यामागे अनेकदा आपली लोकशाहीविषयक समजूत कारणीभूत असते.
स्थानिक प्रशासनावर मंत्री आणि लोकप्रतिनिधींचे नेमके कशा प्रकारचे नियंत्रण असावे याबद्दल आपल्याकडे गोंधळ आहे. लोकशाही म्हणजे कलेक्टरच्या कार्यालयात घुसून त्याला जाब विचारणे किंवा मंत्र्यांकडे शब्द टाकून हवा तो अधिकारी हवा तिथे नेमून घेणे असा गर अर्थ प्रचलित झाला आहे आणि प्रत्यक्षात लोकप्रतिनिधींनी जे करायला पाहिजे ते मात्र केले जात नाही अशी परिस्थिती आहे. त्याला केवळ राजकारणी मंडळींची दादागिरी किंवा स्वार्थलोलुपता जबाबदार नाही. लोकशाही म्हणजे काय आणि लोकप्रतिनिधींचे नियंत्रण म्हणजे काय, याबद्दल आपले काही सार्वत्रिक गरसमज आहेत आणि त्यांचाही प्रभाव अशा राजकीय हस्तक्षेपांच्या प्रकरणांमध्ये असतो. लोकांचे नियंत्रण शासनावर असणे हे लोकशाहीचे मूलभूत तत्त्व आहेच, पण त्याचा अर्थ सरकारी अधिकाऱ्याच्या किंवा पोलीस कमिशनरच्या खुर्चीशेजारी खुर्ची टाकून लोकनियुक्त पदाधिकाऱ्यांनी बसायचे नसते. सरकारी अधिकाऱ्यांना दहशत निर्माण करणे किंवा त्यांच्या रोजच्या कामात लक्ष घालून आपल्या कार्यकर्त्यांची कामे करवून घेणे म्हणजे लोकनियंत्रण नव्हे. लोकनियुक्त पदाधिकाऱ्यांना-विशेषत: मंत्रिपदावरील व्यक्तींना-काही स्वेच्छाधीन अधिकार असतात हे खरेच आहे; पण ते विवेकबुद्धीने आणि सार्वजनिक हितासाठी वापरायचे असतात.
लोकनियंत्रण तर हवेच; पण ते साध्य होण्यासाठी आणि त्याचे प्रत्यक्ष व्यवहारात रूपांतर होण्यासाठी लोकशाहीमध्ये कायद्याचे राज्य असावे अशी कल्पना केलेली आहे. सर्व नागरिक हे कायद्यापुढे समान असतील आणि कायद्याच्या आधारे म्हणजे सर्वसंमतीने अमलात येणाऱ्या नियमांच्या आधारे (कोणाच्या व्यक्तिगत मर्जीच्या आधारे नव्हे)- कारभार चालेल असे लोकशाहीत गृहीत धरलेले असते. मनमानी पद्धतीच्या कारभारावर मर्यादा पडाव्यात म्हणून ही व्यवस्था केली जाते. आपण वर पाहिलेल्या उदाहरणांमध्ये नेमक्या त्या अपेक्षेचा बळी जातो. सत्ताधारी व्यक्ती, पक्ष किंवा यंत्रणा यांच्या व्यक्तिगत मर्जीने निर्णय होणे लोकशाहीच्या चौकटीत बसत नाही. तसेच कोणाही एका यंत्रणेकडे अनियंत्रित सत्ता नसावी म्हणून लोकशाहीत बहुविध सत्तास्थाने निर्माण केली जातात आणि त्यांना स्वतंत्रपणे काही कामे सोपवली जातात. ही पद्धती यशस्वी व्हायची असेल तर प्रत्येक सत्ताकेंद्राने किंवा यंत्रणेने तीन तत्त्वे पाळायला हवीत. एक म्हणजे कार्यक्षमता. म्हणजे प्रत्येक यंत्रणेने आणि पदाधिकाऱ्याने पद्धतशीरपणे किंवा शिस्तशीरपणे आपले काम करायला हवे (व्यावसायिकपणा), दुसरे म्हणजे आपल्या कामाच्या प्रक्रियेत बाहेरचा हस्तक्षेप चालवून घ्यायला नको (स्वायत्तता) आणि तिसरे म्हणजे अंतिम अधिकार लोकांचा आहे हे लक्षात घेऊन नागरिकांचे हित मध्यवर्ती मानून काम करायला हवे (लोकाभिमुखता).
शासनव्यवहार जर कार्यक्षम आणि लोकाभिमुख पद्धतीने होत नसतील तर लोकशाही यशस्वी झाली असे म्हणता येणार नाही. म्हणून घटनात्मक यंत्रणा असोत, सीबीआयसारख्या महत्त्वाच्या संस्था असोत की एकंदर प्रशासन असो, यांचे सर्वाचे काम कसे होते आहे यावर आपण यशस्वीपणे लोकशाही राबवू शकतो की नाही हे ठरते. सध्या सीबीआय प्रकरण गाजत असल्यामुळे त्याचेच उदाहरण घेऊ. आता सीबीआयच्या स्वायत्ततेची चर्चा एक मंत्रिगट करणार आहे. यापूर्वीदेखील १९९७ साली न्यायालयाने काही निर्देश दिले होतेच, पण ते पाळले गेले नाहीत. न्यायालयाच्या दटावणीनंतरच स्वायत्तता मिळू शकेल हा सीबीआयच्या प्रमुखांचा अभिप्राय काय सूचित करतो? आपल्या लोकशाहीतील एका मध्यवर्ती मर्यादेकडे तो निर्देश करतो. ती मर्यादा म्हणजे विभिन्न संस्थांना स्वायत्तपणे काम करू देण्यात आपला लोकशाही व्यवहार कमी पडतो आहे. खुल्या आणि सार्वजनिक हिताच्या संस्थात्मक जीवनावर लोकशाही अवलंबून असते. तिचे रूपांतर आपण कर्कश आणि हस्तक्षेपप्रधान राजकारणात करतो आहोत का? न्यायालयाने प्रत्येक प्रशासकीय बाबीत निर्देश देणे हे तर लोकशाहीचे अपयश आहेच; तसे निर्णय देणे न्यायालयाला भाग पडावे हीदेखील लोकशाहीची एक मर्यादा आहे आणि असे निर्देश दिले जाऊनही राजकीय संस्थांचा कारभार न सुधारणे ही आपल्या लोकशाहीची आणखी एक मर्यादा म्हणता येईल.
* लेखक पुणे विद्यापीठाच्या राज्यशास्त्र विभागात प्राध्यापक असून राजकीय घडामोडींचे विश्लेषक म्हणून परिचित आहेत. त्यांचा ई-मेल : suhaspalshikar@gmail.com
