पी. चिदम्बरम
या आघातात संसदीय लोकशाही गंभीर जखमी झाली आहे. तिच्यासाठी दिल्लीमधील सव्वा तीन कोटी लोक प्रार्थना करत आहेत.. प्रातिनिधिक सरकार हा दिल्लीतील नागरिकांचा हक्क आहे. कारण १९९२ मध्ये, संसदेने त्यांची इच्छा मान्य केली आणि भारतीय राज्यघटनेत कलम २३९ एए समाविष्ट केले. तेव्हापासून, ‘राष्ट्रीय राजधानी प्रदेश (NCT) दिल्ली’च्या सरकारच्या वेळोवेळी निवडणुका होत आहेत. पहिली निवडणूक भाजपने जिंकली, तर नंतरच्या तीन निवडणुका काँग्रेसने. मदनलाल खुराना, साहिब सिंग वर्मा आणि सुषमा स्वराज हे तिघे भाजपचे मुख्यमंत्री (१९९३-९८) होते आणि शीला दीक्षित (१९९८-२०१३) काँग्रेसच्या मुख्यमंत्री होत्या. या चौघांनाही कलम २३९ एए अंतर्गत वेगवेगळय़ा नायब राज्यपालांबरोबर काम करण्यात कोणतीही अडचण आली नाही.
नियंत्रणासाठी सब कुछ!
२०१४ च्या लोकसभा निवडणुकीवर लक्ष ठेवून, तसेच काँग्रेस आणि नव्याने स्थापन झालेल्या आम आदमी पार्टी (आप) वर वरचष्मा मिळविण्यासाठी, भाजपने २०१३ च्या विधानसभा निवडणुकीत दिल्लीला पूर्ण राज्याचा दर्जा देण्याचे वचन दिले. पण ही निवडणूक आपने जिंकली आणि भाजप पराभूत झाला. २०१४ मध्ये केंद्रातील सत्ता मिळवल्यानंतर भाजपने दिल्लीवर नियंत्रण मिळवण्याचे ठरवले. तथापि, सर्वोच्च न्यायालयाने अनुच्छेद २३९ एएचा केंद्र सरकारने लावलेला अर्थ नाकारला आणि खरे अधिकार नायब राज्यपालांकडे (२०१८) नाही, तर मंत्रिमंडळाकडे आहेत, हे स्पष्ट केले.
भाजप अर्थातच एवढय़ा सहजासहजी हार मानणारा पक्ष नाही. त्यामुळे भाजपने ‘सेवांवर’ (म्हणजे सरकारी अधिकारी) नायब राज्यपालांचे नियंत्रण असल्याचा युक्तिवाद कायम ठेवला. ११ मे २०२३ रोजी, ‘सेवांवर’ ‘राष्ट्रीय राजधानी प्रदेश (NCT) दिल्ली’च्या सरकारला कायदेशीर आणि कार्यकारी अधिकार आहेत, हे सर्वोच्च न्यायालयाने पुन्हा स्पष्ट केले. या निकालानंतर काही दिवसांतच केंद्र सरकारने ‘सेवांवर’ नियंत्रण ठेवण्यासाठी अध्यादेश जारी केला. संसदेच्या पावसाळी अधिवेशनात त्याचे विधेयकात रूपांतर केले आणि दोन्ही सभागृहांत ते मंजूर झाले.
दिल्ली विधेयकावरील चर्चा अपेक्षित होती, तशीच झाली. भाजपने ‘घटनात्मकते’चा संकुचित अर्थ लावला आणि म्हटले की या विधेयकाने घटनेतील कोणत्याही तरतुदीचे उल्लंघन केले नाही. अनेक कारणांमुळे हे विधेयक घटनाबाह्य असल्याचा विरोधकांचा युक्तिवाद होता. आता पुढे त्याचे काय होणार, ते आपण न्यायालयावरच सोपवावे हे बरे.
वेस्टमिन्स्टर मॉडेल
माझ्या मते या संसदेतील या विधेयकावरील चर्चेत व्यापक मुद्दा विचारातच घेतला गेला नाही. सत्तेवर बसणारे सरकार कसे असावे याबद्दलचे इच्छित प्रारूप लष्करी हुकूमशाहीपासून (अलीकडचे उदाहरण, नायजर) ते एक-पक्षीय हुकूमशाही (चीन) किंवा अध्यक्षीय सरकार (अमेरिका) किंवा राष्ट्रपती-कम-संसदीय सरकार (फ्रान्स) ते बहु-पक्षीय सरकार (युरोपातील अनेक देशांमधील सरकार) किंवा लोकनियुक्त एकाधिकारशाही (हंगेरी) किंवा शुद्ध संसदीय लोकशाही (इंग्लंड) पर्यंत कोणतेही असू शकते. पण भारताने राज्यघटना स्वीकारली तेव्हा काय निवडले? तर आपण नि:संदिग्धपणे, वेस्टमिन्स्टर पद्धतीची संसदीय लोकशाही निवडली होती.
संसदीय लोकशाहीचा पाया म्हणजे लोकांमधून निवडून आलेल्या लोकप्रतिनिधींमधून तयार झालेली संसद. एकेका मतदारसंघांचे प्रतिनिधित्व करणारे संसदेचे सदस्य, पंतप्रधानांसह मंत्रिमंडळ (किंवा मुख्यमंत्री) संसदेला (किंवा विधानसभेला) उत्तरदायी असते आणि संसद लोकांना उत्तरदायी असते. राज्यघटनेने इतर घटनात्मक संस्था उदा., सर्वोच्च न्यायालय, निवडणूक आयोग, लोकसेवा आयोग, इत्यादी निर्माण केल्या आहेत. सरकार चालवण्यासाठी सनदी सेवा ही गरजेची असते. त्यांना नियुक्त केले जाते आणि ते मंत्र्यांना उत्तरदायी असतात.
या सगळय़ामध्ये राष्ट्रपती किंवा राज्यपालांची भूमिका काय असते? राष्ट्रपती किंवा राज्यपाल हे राज्याचे प्रमुख असतात. पण त्यांचे प्रमुखपद हे प्रतीकात्मक असते. त्यांना मंत्रिमंडळाला असतात, तसे कोणतेही प्रत्यक्ष अधिकार असत नाहीत.
घोषित कायदा
प्रश्न असा उपस्थित होतो की, मंत्र्यांकडे प्रत्यक्ष अधिकार आहेत आणि राष्ट्रपती किंवा राज्यपाल यांच्याकडे केवळ प्रतीकात्मक अधिकार आहेत, असे राज्यघटनेत म्हटले आहे का? याचे उत्तर ‘‘होय’’ असे आहे आणि ते ‘मदत आणि सल्ला’ या तीन जादूई शब्दांमध्ये आहे. घटनात्मक कायदेशीर इतिहासात या शब्दांचा विशेष अर्थ आहे. मदत या शब्दाचा अर्थ दुसऱ्या व्यक्तीच्या मदतीला धावणे असा होत नाही; सल्ला या शब्दाचा अर्थ मागितलेला किंवा अनाहूत सल्ला देणे असा नाही. मदत आणि सल्ला हे संसदीय लोकशाहीचे सार आहे.
घटनेच्या अनुच्छेद ७४, १६३ आणि २३९ एएमधील हे जादूई शब्द अनुक्रमे पंतप्रधान आणि राष्ट्रपती, मुख्यमंत्री आणि राज्यपाल आणि दिल्लीचे राष्ट्रीय राजधानी प्रदेशाचे सरकार ( ॅठउळऊ)चे मुख्यमंत्री आणि नायब राज्यपाल यांच्या भूमिकांच्या संदर्भात आहेत. या शब्दांचा अर्थ सांगताना डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर म्हणाले होते की, ‘‘राष्ट्रपती त्यांच्या सल्ल्याशिवाय काहीही करू शकत नाहीत आणि त्यांच्या सल्ल्याविरुद्धही काहीही करू शकत नाहीत’’ न्यायमूर्ती कृष्णा अय्यर म्हणाले, ‘‘राष्ट्रपती आणि राज्यपाल अपवादात्मक परिस्थितीत त्यांच्या औपचारिक घटनात्मक अधिकारांचा वापर फक्त त्यांच्या मंत्र्यांच्या सल्ल्यानुसारच करतील.’’
गेल्या आठवडय़ात संसदेने मंजूर केलेल्या विधेयकाने संसदीय लोकशाही पायदळी तुडवली आहे. त्यानुसार आता मुख्यमंत्री, मुख्य सचिव आणि गृह सचिव (दोन्ही सचिव नायब राज्यपालांनी नियुक्त) यांचा समावेश असलेले तीनसदस्यीय नागरी सेवा प्राधिकरण दिल्लीतील सरकारी कमर्चाऱ्यांशी संबंधित सर्व पैलूंवर नियंत्रण ठेवेल. गृह सचिव बैठका बोलावतील आणि दोन सदस्य गणसंख्येची पूर्ती करतील. अशा पद्धतीने बहुमताने निर्णय घेतला जाईल. प्राधिकरणाने एकमताने घेतलेले निर्णयही नायब राज्यपाल रद्द करू शकतात. त्याचा अपरिहार्य परिणाम असा होईल की, मुख्यमंत्री फक्त ‘‘येस, सेक्रेटरी’’ म्हणतील! या विधेयकाला खरे तर दिल्ली सरकारचे राष्ट्रीय राजधानी प्रदेश (व्हाइसरॉयची नियुक्ती) विधेयक, २०२३ (व्हाइसरॉयची नियुक्ती) हेच नाव योग्य ठरले असते. दिल्लीतील ३ कोटी २९ लाख ४१ हजार ३०९ लोकांनी (२०२३) ‘राष्ट्रीय राजधानी प्रदेशाचे सरकार, दिल्ली’ या विधेयकाच्या माध्यमातून संसदीय लोकशाहीवर झालेला आघात पाहिला आहे. गंभीर जखमी झालेल्या संसदीय लोकशाहीला आपत्कालीन विभागामध्ये नेले जात असताना, दिल्लीतील लोक या पीडितेला वाचवण्यासाठी सर्वोच्च न्यायालयाला कळकळीने प्रार्थना करत असतील.
