सुरेश सावंत
गांधीवाद्यांना ‘ग्रामस्वराज्य’ हवे; तर संघाला ‘एक देश, एक कायदेमंडळ’ हवे… इतकी मतभिन्नता असूनही संघराज्यीय व्यवस्थेची उभारणी संविधानसभेने केली आणि पाऊणशे वर्षांत या संघराज्याने, राज्यांनाही वाव दिला…
‘भारतीय राज्यघटनेतील राजकीय रचना इतकी अनोखी आहे की तिचे थोडक्यात वर्णन करणे अशक्य आहे’ असे संविधानाचे अभ्यासक ग्रॅनव्हिल ऑस्टिन म्हणतात. भारतापुढचे प्रश्न इतिहासातील इतर कोणत्याही संघराज्याच्या वाट्याला न आलेले असे अनन्य होते. शिवाय जगातले अनुभव लक्षात घेता संघराज्यवाद (फेडरॅलिझम) ही निश्चित व स्थिर अर्थाची संकल्पना नव्हती. त्यामुळे भारताच्या संविधानसभेतील सदस्य संघराज्यविषयक विशिष्ट सिद्धांताला चिकटून राहिले नाहीत. त्यांनी त्यांचा स्वत:चा संघराज्यवाद विकसित केला, हे त्यांचे साररूप म्हणणे.
संविधान सभेचे कामकाज चालले, तेव्हाची स्थिती राजकीय उलथापालथींची, अस्थिर होती. ज्या १९४६ च्या कॅबिनेट मिशनच्या योजनेप्रमाणे संविधानसभा संविधान बनवायला बसली त्या योजनेत भारत अखंड होता. मात्र पाकिस्तानची मागणी करणाऱ्या मुस्लीम लीगला टिकवून धरण्यासाठी प्रांत व संस्थाने अथवा त्यांचे गट स्वायत्त ठेवले जाणार होते. परराष्ट्र धोरण, संरक्षण, दळणवळण (टपाल/ तार/ टेलिफोन) आणि यासाठी लागणारी आर्थिक संरचना वगळता केंद्राकडे कोणतेही अधिकार राहणार नव्हते. १३ डिसेंबर १९४६ रोजीचा नेहरूंनी संविधानसभेत मांडलेला उद्दिष्टांचा ठराव, त्यानंतरचे संविधानसभेच्या विविध समित्यांचे अहवाल आणि त्यांवरील चर्चा यांची कक्षा कॅबिनेट मिशन योजनाच होती. तथापि, आपली मते मांडताना अनेक सदस्यांनी ही कक्षा भेदल्याचे आढळते. उद्दिष्टांच्या ठरावावर बोलताना डॉ. आंबेडकर संविधानसभेचे केवळ सामान्य सदस्य होते. त्यांनी १७ डिसेंबर १९४६ च्या भाषणात प्रांतांच्या स्वायत्त गटांच्या कल्पनेला आपला व्यक्तिश: विरोध असल्याचे नोंदवून ‘सामर्थ्यवान केंद्राची’ मागणी केली. नेहरूंनी सादर केलेल्या ४ जुलै १९४७ च्या संघ संविधान समितीच्या अहवालात ‘हे संघराज्य (फेडरेशन) इंडिया म्हणून ओळखले जाणारे सार्वभौम, स्वतंत्र गणतंत्र स्थापित करेल’ असे विधान आहे. म्हणजे विकेंद्रित स्वायत्ततेचेच तत्त्व तोवर प्रधान आहे. या काळातल्या काही महत्त्वाच्या राजकीय घडामोडींमुळे ब्रिटिशांनी आपल्या नियोजित वेळेच्या जवळपास एक वर्ष आधीच भारताला स्वातंत्र्य जाहीर केले. ‘संघ अधिकार समितीचा पहिला अहवाल आम्ही मांडला. मात्र हा अहवाल सादर करेपर्यंत परिस्थितीने वेग घेतल्याने लवकरच हा अहवाल कालबाह्य ठरणार हे आम्हाला स्पष्ट झाले. त्यामुळेच सभागृहाचा वेळ वाया जाऊ नये म्हणून त्यावर चर्चा नको अशी भूमिका आम्ही घेतली’ असे गोपाळस्वामी अय्यंगारांनी २० ऑगस्ट १९४७ रोजी सभागृहाला सांगितले. या समितीच्या बदललेल्या पार्श्वभूमीवरच्या दुसऱ्या अहवालावरील चर्चेत ते बोलत होते.
भारताला स्वातंत्र्य देताना ब्रिटिश संसदेने ‘भारत स्वातंत्र्य कायदा १९४७’ मंजूर केला. त्यातील तरतुदींप्रमाणे इंडिया व पाकिस्तान हे दोन स्वतंत्र देश तयार होणार होते. ब्रिटिश अमलाखालील प्रांतांची विभागणी या दोन देशांत होणार होती. संस्थानेही मुक्त होणार होती. पण त्यांनी कुठे जावे याची सूचना यात नव्हती. याचा अर्थ त्यांचा निर्णय त्यांनी घ्यायचा होता. ज्या कॅबिनेट मिशन योजनेच्या कक्षेत संविधान बनवण्याची प्रक्रिया सुरू झाली होती, ती आता बाद होऊन तिच्या जागी आता भारत स्वातंत्र्य कायद्याच्या तरतुदी आल्या. त्यांचा विचार करून संविधानात घालावयाच्या बाबींचा नव्याने विचार करावा लागणार होता. आता प्रांतांच्या स्वायत्ततेचा मुद्दा पूर्वअटीचा राहिलेला नव्हता. फाळणी तसेच संस्थानांना निर्णय घेण्याची ब्रिटिशांनी दिलेली मोकळीक यामुळे देशातली स्थिती संवेदनशील बनली होती. ती हाताळणे आता भारतीयांचे काम होते. ब्रिटिशांना त्यासाठी जबाबदार धरता येणार नव्हते. गतीने प्रगती आणि स्थैर्य यासाठी मजबूत केंद्राची गरज जोरकसपणे चर्चेत आली. डॉ. आंबेडकरांच्या नेतृत्वाखाली संविधानाचा पहिला मसुदा बनला तो या पार्श्वभूमीवर.
४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी संविधानसभेत त्यावरची चर्चा सुरू करताना डॉ. आंबेडकरांनी मसुद्यावरच्या आक्षेपांची उत्तरे देणारे, घटनेची वैशिष्ट्ये सांगणारे सविस्तर निवेदन केले. आक्षेप आधीच कळण्याचे कारण म्हणजे आठ महिने आधी हा मसुदा भारतीय जनतेच्या सूचनांसाठी जाहीर करण्यात आला होता. संविधानसभेचे सदस्य, सामान्य भारतीय लोक, प्रांतिक विधिमंडळे अशा अनेक ठिकाणांहून हजारो सूचना, आक्षेप आले होते. संविधानाच्या या मसुद्यात पहिल्याच कलमात नोंदवले होते – इंडिया शाल बी अ युनियन ऑफ स्टेट्स. अंतिम संविधानात त्यात दुरुस्ती होऊन ‘इंडिया, दॅट इज भारत, शॅल बी अ युनियन ऑफ स्टेट्स’ असे विधान झाले. या दोन्हीत फेडरेशन हा शब्द नाही. संविधानाच्या मराठी आवृत्तीत ‘इंडिया, अर्थात भारत, हा राज्यांचा संघ असेल’ असे विधान आहे. युनियन हा शब्द असला तरी आपल्या राज्यपद्धतीला फेडरल असेच म्हटले जाते. तो तिचा मुख्य अर्थ आहे. आपल्या निवेदनात डॉ. आंबेडकर तिचे वर्णन करताना म्हणतात – ‘भारतीय राज्यघटना परिस्थितीनुसार एकात्मिक (युनिटरी) किंवा संघराज्यीय (फेडरल) बनू शकते.’ अमेरिका तसेच इतर देशांशी तुलना करुन, आपल्या संघराज्यवादाचे अनेक पदर आंबेडकरांनी या भाषणात उलगडले आहेत.
डॉ. आंबेडकरांनी सविस्तर निवेदन केल्यानंतरही अनेक आक्षेप चर्चेत आले. तीव्र प्रतिक्रिया आल्या त्या गांधीवाद्यांकडून. खासकरून आंबेडकरांच्या खेड्याबाबतच्या विधानावर. आंबेडकर या भाषणात म्हणाले होते- ‘खेडे म्हणजे अज्ञानाची जणू गुहा आणि जातीयता व संकुचितता यांचा बुजबुजाट आहे. खेड्याऐवजी व्यक्तीला मसुदा संविधानाने एकक मानले, ही आनंदाची बाब आहे.’ आपल्या राज्यव्यवस्थेचा पाया ग्रामस्वराज्य आणि त्यावर आधारित वरच्या रचना हव्या अशी गांधीवाद्यांची संविधानसभेत कायम मागणी राहिली. प्रश्न केवळ आंबेडकरांचा नव्हता. गांधीजींना आराध्य मानणाऱ्या काँग्रेसच्या आणि देशाच्या नेहरू-पटेलादी कर्त्या नेत्यांनीही देशाची राज्यपद्धती आणि आर्थिक धोरण ठरवताना गांधीजींची मते बाजूस सारली होती. आधुनिक जगाचे संदर्भ आणि देशांतर्गत स्थिती लक्षात घेऊन गतीने पुढे जाताना हे अपरिहार्य होते, असे त्याचे एक समर्थन आहे. विकेंद्रितता व ग्रामीण भागाला महत्त्व न दिल्याच्या टीकेला उत्तर देताना अल्लादि कृष्णस्वामी अय्यर ८ नोव्हेंबर १९४८ रोजी सभागृहात ‘स्थानिक स्वराज्य संस्थांसंबंधी निर्णय घेण्यास राज्ये मुखत्यार आहेत’ – असे म्हणाले. पुढे संविधानातील मार्गदर्शक तत्त्वांत गांधीजींच्या विचारधारेतील काही बाबींचा समावेश केला गेला. ७३ व्या घटनादुरुस्तीने पंचायत राज्याची स्थापना राज्यांवर बंधनकारक झाली.
भारताच्या संघराज्यवादाबद्दल हिंदुत्ववादी प्रवाहाचे मत जाणून घेण्यासाठी १९५६ साली राष्ट्रीय स्वयंसेवक संघाचे तत्कालीन सरसंघचालक गोळवलकर गुरुजींनी लिहिलेल्या लेखाचा संदर्भ घेता येईल. त्यात त्यांनी भारताच्या फेडरल पद्धतीवर टीका करून युनिटरी राजवटीचा पुरस्कार केला आहे. ते म्हणतात- ‘…आपण संविधानातील सांघिक रचनेची चर्चा कायमची बंद करायला हवी. भारतातील अनेक स्वायत्त/अर्धस्वायत्त राज्यांचे अस्तित्व संपवायला हवे आणि एक देश, एक शासन, एक विधिमंडळ, एक कार्यपालिका घोषित करायला हवी.’ यासाठी ‘संविधानाची फेरतपासणी आणि पुनर्लेखन व्हायला हवे’ हा उपाय ते सुचवतात.
ब्रिटिश काळातील प्रांत पुढे राज्यांत परिवर्तित झाले. संस्थानेही यात मिसळली. मात्र स्वातंत्र्याच्या धामधुमीत संस्थानांना विलीन करताना तडजोडीखातर तनखे आणि आनुषंगिक किताब, मानमरातब राखण्याची तरतूद घटनेत केली गेली. इंदिरा गांधींनी १९७१ साली २६ व्या घटनादुरुस्तीद्वारे संस्थानिकांचे तनखे आणि आनुषंगिक अधिकार रद्द केले. त्याबाबतची घटनेतली कलमे समाप्त करण्यात आली. आता देशात घटनात्मकदृष्ट्या सगळे समान झाले.
२६ नोव्हेंबर १९४९ च्या संविभानसभेतील आपल्या शेवटच्या भाषणात डॉ. आंबेडकर अधोरेखित करतात की संविधानानुसार कायदेनिर्मिती तसेच कार्यकारी अधिकारांबाबत राज्ये केंद्रावर अवलंबून नाहीत. राज्ये याबाबतीत केंद्राच्या समपातळीत आहेत. १९९४ च्या बोम्मई खटल्यात सर्वोच्च न्यायालयानेही राज्ये केंद्राची कनिष्ठ घटक नसल्याचे सांगून सहकारी संघराज्यवादाचा पुरस्कार केला. तो संविधानाच्या मूलभूत रचनेचा भाग मानला. आंबेडकरांनी राज्यांत राष्ट्रपती राजवट लागू करण्याबाबत सबुरीने जाण्याचा सल्ला केंद्राला दिला होता. पुढे १९८३ साली सरकारिया आयोगानेही हाच सल्ला सरकारला दिला.
खरे म्हणजे आता संविधानाला ७५ वर्षे होत असताना केंद्राकडे अनावश्यक अधिकार एकवटण्याचे संदर्भ मावळले आहेत. मात्र एक देश-एक निवडणूकसारखी कितीतरी धोरणे, कायदे व राज्यांप्रतिचा व्यवहार पाहिला तर केंद्रीय सत्ताधाऱ्यांचा सत्तेचे दोर आपल्याच हाती ठेवण्याचा सोस कमी झाल्याचे दिसत नाही.
