पी. चिदम्बरम
राज्यघटना चांगली वा वाईट असण्यापेक्षा ती राबवणाऱ्यांचा राज्यघटनेकडे बघण्याचा दृष्टिकोन आणि उद्देश जास्त महत्त्वाचा ठरतो.
जगातील सर्वात जुन्या लोकशाहींपैकी एक असलेल्या ब्रिटनसारख्या देशाला लिखित राज्यघटना नाही, पण एक सर्वसत्ताधीश (राजा किंवा राणी) आहे, तरीही तेथील लोकशाही ही घटनात्मक लोकशाहींसाठी एक मॉडेल मानली जाते. ‘राज्यघटने’नुसार सुरू असलेले ब्रिटनचे प्रशासन लिखित राज्यघटना असलेल्या देशांपेक्षा श्रेष्ठ आहे. व्ही-डेम इन्स्टिटय़ूटने उदारमतवादी लोकशाहीच्या यादीत डेन्मार्क, स्वीडन, नॉर्वे, स्वित्र्झलड यांसारख्या देशांचा, तर निरंकुश सत्ता असलेले बंदिस्त देश चीन, इराण, म्यानमार या देशांचा उल्लेख केला आहे.
मला असं वाटतं की भारत या दोन्हींच्या मध्ये येतो. भारतात एक विस्तृत, लिखित राज्यघटना आहे. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर, तसेच मसुदा समिती आणि घटना सभेतील त्यांच्या सहकाऱ्यांना राज्यघटनेचा मसुदा पूर्ण करण्यासाठी आणि राज्यघटना स्वीकारण्यासाठी दोन वर्षे, ११ महिने आणि १७ दिवस लागले. घटना सभेतील चर्चा या लोकशाहीतील वादविवाद, मतभेद आणि निर्णय प्रक्रिया यांचे प्रारूप आहेत.
अडखळलो.. सावरलो
आपण गेली ७३ वर्षे या राज्यघटनेनुसार काम करत आहोत. संसदेला जेव्हा जेव्हा घटनात्मक तरतुदींमध्ये उणिवा आढळल्या – आणि कधी कधी तर त्या नसतानाही संसदेने घटना दुरुस्ती केली. आतापर्यंत १०६ घटनादुरुस्ती कायदे करण्यात आले आहेत. आणीबाणी लागू झाली तेव्हा राज्यघटनेला उघड आणि गंभीर धोका निर्माण झाला होता, असे अनेक कायदेतज्ज्ञांचे म्हणणे आहे. एरवीही राज्यघटनेला छुप्या आव्हानांना सामोरे जावे लागल्याची उदाहरणे आहेत, तेव्हाही राज्यघटनेला धक्के बसले, पण ती टिकून राहिली. असे प्रसंग सर्वोच्च न्यायालयाच्या बाबतीत घडले, तेव्हा न्यायालयही अडखळले, पण ते योग्य वेळी सावरले. न्यायालयाने हे सिद्ध केले की आपल्या चुका मान्य करण्याची नम्रता त्या व्यवस्थेकडे आहे. ए. के. गोपालन, आय. सी. गोलक नाथ आणि ए. डी. एम. जबलपूर, ही न्यायालयाची या संदर्भातली उदाहरणे. न्यायालयाने स्वत:ला दुरुस्त केल्याची आणि उदारमतवादी लोकशाही राज्यघटनेची मूलभूत तत्त्वे ठामपणे मांडण्याची उदाहरणे म्हणजे मनेका गांधी, एस. आर. बोम्मई, केशवानंद भारती आणि के.एस. पुट्टास्वामी.
छुपे हल्ले
अलीकडच्या काही घटनांमुळे चिंता वाढली आहे. माझ्या मते, ते राज्यघटनेवरील छुपे हल्ले आहेत.
५ ऑगस्ट २०१९ रोजी, जम्मू आणि काश्मीर राज्याचे विभाजन करण्यात आले आणि दोन केंद्रशासित प्रदेशांची निर्मिती करण्यात आली. या कृतीच्या कायदेशीरतेवर प्रश्नचिन्ह उपस्थित केले गेले आहे. राज्यघटनेचा चुकीचा अर्थ लावला गेला, संसदेने संसदेचा सल्ला घेतला आणि संसदेचा ‘विचार’ घेतल्यानंतर, संसदेने राज्याचे दोन केंद्रशासित प्रदेशांमध्ये रूपांतर केले. भविष्यात इतर कोणत्याही राज्यात असे होणार नाही याची कोणतीही खात्री देता येत नाही.
केंद्र सरकारने केंद्रशासित प्रदेश दिल्ली GNCTD चे १९९२ पासूनचे अधिकार हिरावून घेणारे कायदे केले. या प्रसंगी, सर्वोच्च न्यायालयाने केंद्र सरकारला फटकारले. संसदेच्या पावसाळी अधिवेशनात केंद्र सरकारने दिल्ली राज्यातील सरकारी कर्मचाऱ्यांवरील मंत्र्यांचे नियंत्रण काढून घेणारा आणि ते अधिकार नायब तहसीलदारांना देणारा कायदा केला. त्यामुळे लोकांमधून निवडून आलेल्या मंत्र्यांना आता सनदी सेवक आणि नायब तहसीलदार यांच्या तालावर नाचावे लागणार आहे.
भारतीय निवडणूक आयोग ही एक घटनात्मक संस्था आहे, तिच्याकडे प्रचंड अधिकार आहेत. त्यामुळे ही संस्था दर पाच वर्षांनी मुक्त आणि निष्पक्ष निवडणुका घेऊ शकते. लोकशाहीसाठी आपल्या वचनबद्धतेचे नूतनीकरण करण्याची ती गुरुकिल्ली आहे. अनुप बरनवाल प्रकरणामध्ये, सर्वोच्च न्यायालयाने ही पक्षविरहित यंत्रणा (पंतप्रधान, भारताचे सरन्यायाधीश आणि विरोधी पक्षनेते) निवडणूक आयुक्तांची निवड करेल याची व्यवस्था केली. पण केंद्र सरकारने हा निर्णय रद्दबातल ठरवला आणि मुख्य न्यायाधीशांच्या जागी पंतप्रधानांनी नामनिर्देशित केलेले मंत्री असतील असा कायदा केला. या कायद्याला दिलेले कायदेशीर आव्हान टिकून राहिले, तर तो भारतातील लोकशाहीचा मार्ग बदलू शकतो.
राज्य विधानसभा विधेयके संमत करतात. घटनेच्या अनुच्छेद २०० अन्वये, राज्यपाल एखाद्या विधेयकाला संमती देऊ शकतात, ती रोखू शकतात किंवा राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखून ठेवू शकतात. काही राज्यपाल वरीलपैकी काहीही करत नाहीत; ते ती विधेयके तशीच ठेवून स्वस्थ बसून राहतात. त्याप्रमाणे विधान परिषदेवर काही व्यक्तींना नामनिर्देशित करण्याच्या प्रस्तावांबाबतदेखील काही राज्यपाल काहीच करत नाहीत. घटनेच्या दहाव्या अनुसूचीचे उल्लंघन केल्याबद्दल सदस्यास अपात्र ठरवण्याच्या याचिकांवर निर्णय न घेता काही सभापती स्वस्थ बसून राहतात. आपल्या अधिकारांचा वापर न करता विधेयकांबाबत किंवा प्रकरणांबाबत काहीही न करणे हे घटनादत्त जबाबदारीने काम करणे आहे का?
राज्यघटनेवरील अगदी अलीकडचा प्रहार म्हणजे मणिपूरमधील परिस्थिती. राज्याचे जवळपास विभाजनच झाल्यासारखे आहे. एकही कुकी व्यक्ती इम्फाळ खोऱ्यात प्रवेश करू शकत नाही आणि कुकीबहुल जिल्ह्यांमध्ये मैतेई प्रवेश करू शकत नाहीत. मुख्यमंत्री आणि त्यांचे मंत्री आपापल्या निवासस्थानातून बाहेर पडू शकत नाहीत. तेथील राज्यपालांनी इम्फाळ येथे विधानसभेची बैठक बोलावली आहे, पण १० कुकी सदस्य (एकूण ६० सदस्यांपैकी) अधिवेशनाला उपस्थित राहू शकणार नाहीत. ही परिस्थिती राज्यघटनेचे ‘विघटन’ नसेल (आणि मुख्यमंत्र्यांना पदावर ठेवले जाणार असेल), तर कलम ३५६ घटनेतून पुसून टाकायला हरकत नाही.
डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांची खबरदारी
२५ नोव्हेंबर १९४९ रोजी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी दुसऱ्या दिवशीच्या मतदानाआधीचे, आपले शेवटचे भाषण केले. त्यात ते म्हणाले,‘‘राज्यघटना कितीही चांगली असली तरी तिच्यानुसार काम करण्यासाठी जे निवडून येतात, त्यांचा उद्देश वाईट असेल तर राज्यघटनेत त्रुटी निघूच शकतात. तसेच राज्यघटना कितीही वाईट असली तरी तिच्यानुसार काम करण्यासाठी जे निवडून येतात, त्यांचे हेतू चांगले असतील तर वाईटातूनही चांगले निघू शकते. राज्यघटनेचे स्वरूप कसे आहे, यावर तिचे काम कसे चालेल हे अवलंबून नाही.’’ कृपया आपण स्वत:लाच विचारून पाहू या, आपण राज्यघटनेनुसार काम करत आहोत की तिची तोडफोड करत आहोत?
राज्यघटना चांगली वा वाईट असण्यापेक्षा ती राबवणाऱ्यांचा राज्यघटनेकडे बघण्याचा दृष्टिकोन आणि उद्देश जास्त महत्त्वाचा ठरतो.
जगातील सर्वात जुन्या लोकशाहींपैकी एक असलेल्या ब्रिटनसारख्या देशाला लिखित राज्यघटना नाही, पण एक सर्वसत्ताधीश (राजा किंवा राणी) आहे, तरीही तेथील लोकशाही ही घटनात्मक लोकशाहींसाठी एक मॉडेल मानली जाते. ‘राज्यघटने’नुसार सुरू असलेले ब्रिटनचे प्रशासन लिखित राज्यघटना असलेल्या देशांपेक्षा श्रेष्ठ आहे. व्ही-डेम इन्स्टिटय़ूटने उदारमतवादी लोकशाहीच्या यादीत डेन्मार्क, स्वीडन, नॉर्वे, स्वित्र्झलड यांसारख्या देशांचा, तर निरंकुश सत्ता असलेले बंदिस्त देश चीन, इराण, म्यानमार या देशांचा उल्लेख केला आहे.
मला असं वाटतं की भारत या दोन्हींच्या मध्ये येतो. भारतात एक विस्तृत, लिखित राज्यघटना आहे. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर, तसेच मसुदा समिती आणि घटना सभेतील त्यांच्या सहकाऱ्यांना राज्यघटनेचा मसुदा पूर्ण करण्यासाठी आणि राज्यघटना स्वीकारण्यासाठी दोन वर्षे, ११ महिने आणि १७ दिवस लागले. घटना सभेतील चर्चा या लोकशाहीतील वादविवाद, मतभेद आणि निर्णय प्रक्रिया यांचे प्रारूप आहेत.
अडखळलो.. सावरलो
आपण गेली ७३ वर्षे या राज्यघटनेनुसार काम करत आहोत. संसदेला जेव्हा जेव्हा घटनात्मक तरतुदींमध्ये उणिवा आढळल्या – आणि कधी कधी तर त्या नसतानाही संसदेने घटना दुरुस्ती केली. आतापर्यंत १०६ घटनादुरुस्ती कायदे करण्यात आले आहेत. आणीबाणी लागू झाली तेव्हा राज्यघटनेला उघड आणि गंभीर धोका निर्माण झाला होता, असे अनेक कायदेतज्ज्ञांचे म्हणणे आहे. एरवीही राज्यघटनेला छुप्या आव्हानांना सामोरे जावे लागल्याची उदाहरणे आहेत, तेव्हाही राज्यघटनेला धक्के बसले, पण ती टिकून राहिली. असे प्रसंग सर्वोच्च न्यायालयाच्या बाबतीत घडले, तेव्हा न्यायालयही अडखळले, पण ते योग्य वेळी सावरले. न्यायालयाने हे सिद्ध केले की आपल्या चुका मान्य करण्याची नम्रता त्या व्यवस्थेकडे आहे. ए. के. गोपालन, आय. सी. गोलक नाथ आणि ए. डी. एम. जबलपूर, ही न्यायालयाची या संदर्भातली उदाहरणे. न्यायालयाने स्वत:ला दुरुस्त केल्याची आणि उदारमतवादी लोकशाही राज्यघटनेची मूलभूत तत्त्वे ठामपणे मांडण्याची उदाहरणे म्हणजे मनेका गांधी, एस. आर. बोम्मई, केशवानंद भारती आणि के.एस. पुट्टास्वामी.
छुपे हल्ले
अलीकडच्या काही घटनांमुळे चिंता वाढली आहे. माझ्या मते, ते राज्यघटनेवरील छुपे हल्ले आहेत.
५ ऑगस्ट २०१९ रोजी, जम्मू आणि काश्मीर राज्याचे विभाजन करण्यात आले आणि दोन केंद्रशासित प्रदेशांची निर्मिती करण्यात आली. या कृतीच्या कायदेशीरतेवर प्रश्नचिन्ह उपस्थित केले गेले आहे. राज्यघटनेचा चुकीचा अर्थ लावला गेला, संसदेने संसदेचा सल्ला घेतला आणि संसदेचा ‘विचार’ घेतल्यानंतर, संसदेने राज्याचे दोन केंद्रशासित प्रदेशांमध्ये रूपांतर केले. भविष्यात इतर कोणत्याही राज्यात असे होणार नाही याची कोणतीही खात्री देता येत नाही.
केंद्र सरकारने केंद्रशासित प्रदेश दिल्ली GNCTD चे १९९२ पासूनचे अधिकार हिरावून घेणारे कायदे केले. या प्रसंगी, सर्वोच्च न्यायालयाने केंद्र सरकारला फटकारले. संसदेच्या पावसाळी अधिवेशनात केंद्र सरकारने दिल्ली राज्यातील सरकारी कर्मचाऱ्यांवरील मंत्र्यांचे नियंत्रण काढून घेणारा आणि ते अधिकार नायब तहसीलदारांना देणारा कायदा केला. त्यामुळे लोकांमधून निवडून आलेल्या मंत्र्यांना आता सनदी सेवक आणि नायब तहसीलदार यांच्या तालावर नाचावे लागणार आहे.
भारतीय निवडणूक आयोग ही एक घटनात्मक संस्था आहे, तिच्याकडे प्रचंड अधिकार आहेत. त्यामुळे ही संस्था दर पाच वर्षांनी मुक्त आणि निष्पक्ष निवडणुका घेऊ शकते. लोकशाहीसाठी आपल्या वचनबद्धतेचे नूतनीकरण करण्याची ती गुरुकिल्ली आहे. अनुप बरनवाल प्रकरणामध्ये, सर्वोच्च न्यायालयाने ही पक्षविरहित यंत्रणा (पंतप्रधान, भारताचे सरन्यायाधीश आणि विरोधी पक्षनेते) निवडणूक आयुक्तांची निवड करेल याची व्यवस्था केली. पण केंद्र सरकारने हा निर्णय रद्दबातल ठरवला आणि मुख्य न्यायाधीशांच्या जागी पंतप्रधानांनी नामनिर्देशित केलेले मंत्री असतील असा कायदा केला. या कायद्याला दिलेले कायदेशीर आव्हान टिकून राहिले, तर तो भारतातील लोकशाहीचा मार्ग बदलू शकतो.
राज्य विधानसभा विधेयके संमत करतात. घटनेच्या अनुच्छेद २०० अन्वये, राज्यपाल एखाद्या विधेयकाला संमती देऊ शकतात, ती रोखू शकतात किंवा राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखून ठेवू शकतात. काही राज्यपाल वरीलपैकी काहीही करत नाहीत; ते ती विधेयके तशीच ठेवून स्वस्थ बसून राहतात. त्याप्रमाणे विधान परिषदेवर काही व्यक्तींना नामनिर्देशित करण्याच्या प्रस्तावांबाबतदेखील काही राज्यपाल काहीच करत नाहीत. घटनेच्या दहाव्या अनुसूचीचे उल्लंघन केल्याबद्दल सदस्यास अपात्र ठरवण्याच्या याचिकांवर निर्णय न घेता काही सभापती स्वस्थ बसून राहतात. आपल्या अधिकारांचा वापर न करता विधेयकांबाबत किंवा प्रकरणांबाबत काहीही न करणे हे घटनादत्त जबाबदारीने काम करणे आहे का?
राज्यघटनेवरील अगदी अलीकडचा प्रहार म्हणजे मणिपूरमधील परिस्थिती. राज्याचे जवळपास विभाजनच झाल्यासारखे आहे. एकही कुकी व्यक्ती इम्फाळ खोऱ्यात प्रवेश करू शकत नाही आणि कुकीबहुल जिल्ह्यांमध्ये मैतेई प्रवेश करू शकत नाहीत. मुख्यमंत्री आणि त्यांचे मंत्री आपापल्या निवासस्थानातून बाहेर पडू शकत नाहीत. तेथील राज्यपालांनी इम्फाळ येथे विधानसभेची बैठक बोलावली आहे, पण १० कुकी सदस्य (एकूण ६० सदस्यांपैकी) अधिवेशनाला उपस्थित राहू शकणार नाहीत. ही परिस्थिती राज्यघटनेचे ‘विघटन’ नसेल (आणि मुख्यमंत्र्यांना पदावर ठेवले जाणार असेल), तर कलम ३५६ घटनेतून पुसून टाकायला हरकत नाही.
डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांची खबरदारी
२५ नोव्हेंबर १९४९ रोजी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी दुसऱ्या दिवशीच्या मतदानाआधीचे, आपले शेवटचे भाषण केले. त्यात ते म्हणाले,‘‘राज्यघटना कितीही चांगली असली तरी तिच्यानुसार काम करण्यासाठी जे निवडून येतात, त्यांचा उद्देश वाईट असेल तर राज्यघटनेत त्रुटी निघूच शकतात. तसेच राज्यघटना कितीही वाईट असली तरी तिच्यानुसार काम करण्यासाठी जे निवडून येतात, त्यांचे हेतू चांगले असतील तर वाईटातूनही चांगले निघू शकते. राज्यघटनेचे स्वरूप कसे आहे, यावर तिचे काम कसे चालेल हे अवलंबून नाही.’’ कृपया आपण स्वत:लाच विचारून पाहू या, आपण राज्यघटनेनुसार काम करत आहोत की तिची तोडफोड करत आहोत?
