लेख: ‘या’ कायद्यातील दुरुस्तीमागचा हेतू काय?

निवडणूक आयुक्त निवडीसंदर्भात सर्वोच्च न्यायालयाचा निकाल सुस्पष्ट असताना, त्याऐवजी नवनवी कलमे घालून, तीही बदलून कायदा करण्यामागे सरकारचा हेतू नेमका काय असावा, याचा अंदाज बांधण्याचा प्रयत्न..

सर्वोच्च न्यायालयाने ‘निवडणूक आयुक्तांची निवड करणाऱ्या समितीत सरन्यायाधीशांचा समावेश असावा,’ असा निकाल गेल्या वर्षीच्या मार्चमध्ये दिला. तेव्हा त्रिसदस्य निवडणूक आयोगातील तिन्ही पदांवर नियुक्त्या झालेल्या होत्या. त्यानंतर वर्षभराने- आणि त्या निवड समितीतून सरन्यायाधीशांना वगळणारा कायदाच सरकारने केल्यानंतर तीन महिन्यांत- आता तसा प्रश्न उद्भवला आहे. त्रिसदस्य आयोगातील दोन रिक्त पदे कशी भरली जातात, नियुक्ती कोणाची आणि कशा प्रकारे होते, यातून तो नवा कायदा धसाला लागणार आहे.. त्या कायद्याच्या कसोटीची ही वेळ आहे.

कायदा संमत होण्याआधी ‘मुख्य निवडणूक आयुक्त व अन्य निवडणूक आयुक्त (नियुक्ती, सेवाशर्ती व कार्यकाळ) विधेयक- २०२३’ लोकसभेत मांडले गेले, तेव्हा मी त्यातील काही तरतुदींचा आणि अंतिम दुरुस्त्यांचा नेमका अर्थ लावण्याच्या प्रयत्नात होतो. त्या विधेयकातील शब्द तर कायद्याच्या जाणकारांचे दिसत होते, पण त्यामागचा विचार त्यांचाच असेल का, अशी शंकाही घेण्यास वाव उरत होता.

आपल्या लोकशाहीचा कणा ठरणाऱ्या अनेक संस्थांच्या उभारणीची तरतूद भारतीय संविधानाने केलेली आहे. यातील प्रत्येक घटनात्मक संस्थेच्या स्थापनेमागचा हेतू, स्वरूप वेगवेगळे असले, तरी लोकनियुक्त सरकारला कधी पूरक, कधी नियंत्रक अशी समतोल साधणारी व्यवस्था या संस्थांमधून आकाराला येते हे निर्विवाद आहे.

उदाहरणार्थ, संसद ही घटनात्मक संस्था आहे, तिच्याकडे कायदे करण्याचे काम असल्यामुळे त्यातून सरकारच्या- विशेषत: मंत्रिमंडळाच्या निर्णयाधिकारांवर वाजवी बंधने येतात. संसद वा अन्य विधिमंडळांनी मंजूर केलेले कायदे किंवा सरकारचे निर्णय यांची वैधता तपासण्याचे काम न्यायपालिका करते. काही न्यायाधिकरणांकडेही (ट्रायब्यूनल) असेच, निर्णयांच्या वैधता तपासणीचे अधिकार असतात. महान्यायवादी हे पद सरकारला कायद्यांबाबत सल्ला देण्यासाठी आणि प्रसंगी न्यायालयांपुढे सरकारची बाजू मांडण्यासाठी असते; ‘कॅग’ म्हणून ओळखले जाणारे ‘नियंत्रक व महालेखापरीक्षक’ हे केंद्रीय पद असून ते सरकारचे हिशेब तपासून, काही बाबतींत सल्ला देण्याचेही काम करतात.

संविधानात इतर संस्थांचीही तरतूद आहे, पैकी काहींना कायमस्वरूपी अस्तित्व नाही. उदाहरणार्थ वित्त आयोग किंवा सीमांकन आयोग. ते राज्याचे स्वतंत्र अंग म्हणून शिफारशी करण्यासाठी वेळोवेळी स्थापन केले जातात. वित्त आयोग केंद्र आणि राज्यांमधील आर्थिक संबंध, करांचे हस्तांतर आणि केंद्रीय हस्तांतराच्या इतर पद्धतींसाठी आर्थिक चौकट प्रस्तावित करतो. परिसीमन आयोग विधानसभा आणि संसदीय मतदारसंघांच्या सीमारेषा आखण्याचा प्रस्ताव देतो.

‘सीमांकन आयोग’ आणि दुसरी ‘भारतीय निवडणूक आयोग’ या दोन घटनात्मक संस्थांचा थेट सरकारी कृतीशी संबंध नसतो. संविधानातील अनुच्छेद ३२४ नुसार भारतीय निवडणूक आयोगाची उभारणी झालेली आहे. लोकशाही पद्धतीने निवडून आलेल्या राजकीय व्यवस्थेच्या निर्मितीसाठी मुक्त, निष्पक्ष निवडणुका सुनिश्चित करणे, हे या आयोगाचे महत्त्वाचे कार्य.  निवडणुकीसाठी आचारसंहिता लागू असतानाच्या काळापुरता अपवाद वगळता, निवडणूक आयोग कधी सरकारी धोरण किंवा कृतीची छाननी करत नाही किंवा त्या धोरणांचे/ कृतींचे नियमनही करत नाही. आचारसंहितेचा अपवाद मात्र हवाच, कारण या निवडणूक काळात मतदारांच्या हक्कांचे रक्षण करणे ही आयोगाची जबाबदारी आहे.

या संदर्भातच निवडणूक आयुक्तांच्या नियुक्तीसंदर्भात विधेयकाच्या आधीच्या मसुद्यातील काही तरतुदी आणि नंतर त्यात ‘दुरुस्ती’ करण्याचा सरकारचा हेतू तपासला पाहिजे. निवडणूक आयुक्तांना सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशांच्या समकक्ष समजायचे की कॅबिनेट सचिवांच्या, या मुद्दय़ावरही २०२३ च्याच कायद्यात सरकारने फेरबदल केला. निवडणूक आयुक्तांच्या निवडीसाठी सरन्यायाधीशांचा समावेश असलेल्या शोध व निवड समित्यांची स्थापना करण्याबाबत सरकारने, शोध समितीत केंद्रीय कायदा व न्याय मंत्री तसेच दोन केंद्रीय सचिव यांचा समावेश पुरेसा मानला पण निवड समितीच्या रचनेत बदल केला. मुख्य निवडणूक आयुक्त वा अन्य निवडणूक आयुक्तांना काढून टाकण्याची प्रक्रियाही ‘दुरुस्त’ कायद्यात नवीन आहे. निवड समितीच्या रचनेबाबतच्या तरतुदीमागील हेतू समजून घेण्याचाही प्रयत्न केला पाहिजे.

निवडणूक आयुक्त निवडीसाठी सर्वोच्च न्यायालयाने २ मार्च २०२३ रोजी ज्या समितीची स्थापना केली, ती ‘संसदेने कायदा करेपर्यंत’च राहणार होती. पण तिचे स्वरूप- तिची रचनाच सरकार बदलून टाकेल, हे कुणालाही अपेक्षित नव्हते- विशेषत: या निवड समितीतून सरन्यायाधीशांना वगळून त्याऐवजी पंतप्रधानांनी सुचवलेल्या मंत्र्याच्या समावेशाच्या निर्णयामुळे, या समितीवर वरचष्मा सरकारचाच असणार हे स्पष्ट झाले. मुळात सरन्यायाधीश आणि पंतप्रधान या दोघांचाही समावेश अशा निवड समित्यांत असतो, तेव्हा कधी सरन्यायाधीश हटून बसल्याचे, त्यांनी हेका कायम ठेवल्याचे ऐकिवात नाही, कारण सर्वसहमतीवरच अशा समित्यांचा भर असतो. तरीसुद्धा सरन्यायाधीशांना वगळायचे, तसा कायदाच करायचा, या सरकारच्या निर्णयातून दिसतो तो सर्वसहमती नकोच- आम्ही आमच्या बहुमताने काय तो निर्णय घेऊ, हा हेतू!

समकक्षतेच्या मुद्दय़ाची गुंतागुंत सरकारनेच वाढवली. राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ३२४ (५) नुसार मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या दर्जाबाबत कधीही प्रश्नच उद्भवू शकत नाही, कारण ‘मुख्य निवडणूक आयुक्तांना काढून टाकण्याची कृती, सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशांना काढण्याची सर्व प्रक्रिया पाळल्याशिवाय आणि तशाच कारणाशिवाय करता येणार नाही’ अशी हमी यातून मिळते. मुख्य निवडणूक आयुक्त त्यांच्या नियुक्तीनंतर कुणाच्या सोयी- गैरसोयीनुसार बदलता येणार नाहीत, हेही यातून स्पष्ट होते. त्याचप्रमाणे, याआधीच्या ‘निवडणूक आयोग (निवडणूक आयुक्तांच्या सेवेच्या अटी आणि व्यवहार) कायदा- १९९१’ ने मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि अन्य निवडणूक आयुक्तांचा पगार ‘सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाच्या पगाराइतका’ मंजूर केला आणि भत्त्यांमध्ये तसेच सेवेच्या अटींमध्येही सर्वोच्च न्यायालयाशी समकक्षता ठेवली. त्याऐवजी सरकारने २०२३ च्या मूळ विधेयकातील कलम १० व १५ मध्ये, निवडणूक आयुक्तांची समकक्षता कॅबिनेट सचिवांशी असावी, असे म्हटले होते! हा निर्णय घेण्याचे सरकारला सुचणे, हे अनाकलनीयच म्हणावे लागेल. त्यातल्या त्यात बरा भाग हा की त्याच मसुद्यात अन्य निवडणूक आयुक्त आणि मुख्य निवडणूक आयुक्त या दोन्ही प्रकारच्या निवडणूक आयुक्तांना काढण्यासाठी महाभियोगाचीच प्रक्रिया वापरावी लागेल, अशीही तरतूद (कलम ११ (२) नुसार) होती आणि ती नंतर बदललेल्या, आता कायदा झालेल्या मसुद्यातही आहे. पण यातून गोंधळ होत होता तो असा की, सेवाशर्ती कॅबिनेट सचिवांप्रमाणे आणि काढून टाकण्याची पद्धत न्यायाधीशांप्रमाणे (महाभियोग आणून), यात समकक्षतेची सुसूत्रता काय? अर्थात, याआधी निवडणूक आयुक्तांना केवळ मुख्य निवडणूक आयुक्तांनी राष्ट्रपतींकडे शिफारस केली आणि राष्ट्रपतींनी ती मान्य केली, तर काढून टाकले जाऊ शकत होते. तसे यापुढे होणार नाही, हा बरा भाग.

परंतु अन्य निवडणूक आयुक्तांवर महाभियोग आणण्यासाठी आताही – कायद्यानुसार- मुख्य निवडणूक आयुक्तांची शिफारस गरजेची राहील, हे सर्वोच्च न्यायालयाच्या २ मार्च २०२३ रोजीच्या निर्णयाशी विसंगत आहे. त्या निर्णयात न्यायालयाने, मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि अन्य निवडणूक आयुक्त यांना काढून टाकण्याच्या पद्धतीत फरक नको- ती सारखीच असावी- असे स्पष्टपणे म्हटले होते. तरीही मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या शिफारसीचे बंधन कायद्यात सरकारने कायम ठेवले. यातून, सरकारला मुख्य व अन्य आयुक्तांमधली अधिकारांची दरी कायम ठेवायची आहे, हे दिसते.

एकंदरीत सर्वोच्च न्यायालयाचा निर्णय, त्यानंतर सरकारने आणलेल्या विधेयकाचा पहिला मसुदा आणि कायदा म्हणून मंजूर झालेला मसुदा हे सारेच एकमेकांपासून तफावत असलेले आहे. त्यातही सरकारनेच आणलेल्या दोन मसुद्यांतून वैचारिक सातत्याचा अभाव दिसतो.

मुद्दा यापुढे काय होणार याचा आहे. आत्ताचा प्रश्न आहे निवडणूक आयुक्त नियुक्तीचा. त्यासाठीची एक साधी अट जी पूर्वीपासून होती, ती ‘‘निवडणुकीशी संबंधित कामाचे ज्ञान आणि अनुभव असलेली व्यक्ती’’. आताच्या कायद्यातून ही अट गायब झालेली आहे. ज्ञान आणि अनुभवाबद्दलची ही मूलभूत ठरणारी साधी अट कोणत्या हेतूने पुसण्यात आली, हेही लवकरच कळणार आहे. त्या अर्थाने, निवडणूक आयुक्त नियुक्तीविषयीच्या कायद्याच्या कसोटीची ही वेळ आहे.