डॉ. एस. वाय. कुरेशी,लेखक भारताचे माजी मुख्य निवडणूक आयुक्त असून, ‘इंडियाज एक्स्पेरिमेंट विथ डेमॉक्रसी- द लाइफ ऑफ अ नेशन थ्रू इट्स इलेक्शन्स’ हे त्यांचे अलीकडेच प्रकाशित झालेले पुस्तक आहे.
राजकीय पक्षांना होणाऱ्या निधीपुरवठय़ाची गत आता ‘ये रे माझ्या मागल्या’ अशी होऊन, रोखीचे व्यवहार चालू होणार का? तसे करणे टाळायचे आहे- म्हणून तर पर्यायी पारदर्शक उपायांची चर्चा माजी मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या या टिपणात आहे..
निवडणूक रोखे योजना घटनाबाह्य आणि म्हणून बेकायदा असल्याचा निर्णय सर्वोच्च न्यायालयाने दिल्यानंतर अखेर आता स्टेट बँकेने त्यांच्या ताब्यातील माहिती केंद्रीय निवडणूक आयोगाच्या सुपूर्द केल्यामुळे सध्या चर्चा सुरू आहे ती कोणी किती दिले, देणारे आधी अडचणीत होते आणि रोखे-खरेदीनंतर नव्हते, यामुळे देणगी आणि सरकारी मोबदला यांचा संबंध आहे का? यातल्या ‘देवाण घेवाणी’चे प्रकार काय असू शकतात, याचीच. ही चर्चा बिनमहत्त्वाची नसली तरी मुद्दा ‘नागरिकांना संपूर्ण माहिती पारदर्शकपणे मिळणे’ हा आहे.
हा मुद्दा अतिशय महत्त्वाचा आहे कारण तो थेट निवडणुकांच्या मुख्य घटकाशी- अर्थात राजकीय वित्तपुरवठय़ाशी संबंधित आहे. याला मी मुख्य घटक म्हणतो कारण हा अर्थपुरवठाच आपल्या लोकशाहीच्या चारित्र्यावर सखोल परिणाम घडवतो. माजी अर्थमंत्री दिवंगत अरुण जेटली यांनीसुद्धा (ही रोखे योजना मांडताना) २०१७ च्या अर्थसंकल्पीय भाषणात म्हटले होते की, राजकीय निधीच्या पारदर्शकतेशिवाय मुक्त आणि निष्पक्ष निवडणुका शक्य नाहीत.
अशा पारदर्शकतेवर आधारित मुक्त, निष्पक्ष निवडणूक होणे, ही लोकशाहीची गरज. त्यामुळे ऐतिहासिक निर्णयासाठी न्यायालयाचे कौतुक केले पाहिजे, परंतु तो निर्णय म्हणजे एक टप्पा ठरतो, हे ओळखणेही आवश्यक आहे. उशिरा का होईना, सर्वोच्च न्यायालयाच्या आदेशाने आपत्ती टळली, पण तेवढय़ाने ‘पारदर्शक राजकीय वित्तपुरवठा’ या मूलभूत समस्येचे निराकरण झाले नाही. म्हणूनच, यापुढे भारतीय लोकशाहीची वाटचाल सुधारू शकतील अशा पर्यायांचा विचार करणे अत्यावश्यक आहे.
वस्तुस्थिती अशी आहे की या निकालाने निवडणूक रोख्यांसंबंधीचा कायदा घटनाबाह्य ठरवला गेला आहे, आणि त्या अनुषंगाने कंपनी कायदा, प्राप्तिकर कायदा, लोकप्रतिनिधित्व कायदा इत्यादी अन्य कायद्यांमधील सर्व संबंधित दुरुस्त्याही रद्दबातल ठरलेल्या आहेत.
ही रोखे योजना नसतानासुद्धा (२०१८च्या आधी) राजकीय निधीपुरवठा मोठय़ा प्रमाणावर अपारदर्शक होता हे खरे, सर्व देणग्यांपैकी ७० टक्के देणग्या रोख स्वरूपात होत्या हेही खरे. परंतु २० हजार रुपयांपेक्षा जास्त रकमेच्या सर्व देणग्या निवडणूक आयोगाला कळवण्याचे बंधन त्या वेळी होते आणि या देणग्यांची पडताळणी निवडणूक आयोगाने केल्यानंतरच संबंधित देणगीदार- कंपन्या यांना आयकर सवलतीसाठी पात्र ठरवले जात होते. निवडणूक रोखे योजना लागू झाल्यानंतर देणगी कोणी दिली आणि कोणाला मिळाली याबद्दल संपूर्ण गुप्तता पाळली गेली. त्यामुळेच ‘देवाणघेवाणी’बद्दलच्या संशयांना अधिक वावर उरला. मग आता इथून पुढला मार्ग काय असू शकतो?
निवडणुकीतील भ्रष्टाचार हा अनेक दशकांपासून चर्चेचा विषय आहे. अनेक खासदारांनी वेगवेगळे उपाय सुचवले आहेत. यादृष्टीने शेवटचा गंभीर प्रयत्न १९९९ मध्ये झाला होता, जेव्हा इंद्रजीत गुप्ता समितीने सर्वच राजकीय पक्षांसाठी, त्या-त्या पक्षांमधली अंतर्गत लोकशाही कशी आहे यावर त्यांना सार्वजनिक निधी (सरकारकडूनच पैसा) द्यावा, अशी शिफारस केली होती. पण ‘पक्षांतर्गत लोकशाही’ हे एक स्वप्नच राहिले आहे, त्यामुळे त्या सुधारणा कधी सुरूच होऊ शकल्या नाहीत.
‘निवडणुकांसाठी सरकारचा निधी’ हा खासा उपाय म्हणून नेहमीच चर्चेत असतो, पण मी या चर्चेशी सहमत नाही कारण निवडणुकीत खर्च केलेल्या पैशावर लक्ष ठेवणे अशक्य आहे. यामुळे निवडणूक लढवण्याचे गांभीर्य नसलेल्या आणि निव्वळ सरकारी निधी मिळवून टामटूम राहावे असे वाटणाऱ्या सोम्यागोम्या उमेदवारांचा उदयदेखील होईल. त्याऐवजी मी जो उपाय सुचवत आहे तो म्हणजे राजकीय पक्षांना निधी देणे- तोही निवडणुकीसाठी म्हणून नव्हे- तर त्यांच्या निवडणूक कामगिरीच्या आधारे निधीपुरवठा करणे.
पक्षाने आदल्या निवडणुकीत मिळवलेल्या प्रत्येक मतासाठी १०० रुपये सरकारने त्या पक्षाला द्यावेत, अशी माझी सूचना आहे. या रकमेबद्दल चर्चा होऊ शकते पण आराखडा हा असेल. म्हणजे उदाहरणार्थ, आगामी सार्वत्रिक निवडणुकीत, समजा एकंदर ६५ कोटी मते सर्व राजकीय पक्षांना मिळाली, तर राजकीय पक्षांना मिळालेल्या मतांसाठी ६,५०० कोटी रुपये सरकारने या पक्षांना विभागून द्यावे लागतील. हे पुरेसे असेल का, हा प्रश्न आहे. पण त्यांना हे पैसे सरकारी तिजोरीतून धनादेशाद्वारे, भ्रष्टाचार न करता आणि ‘देणगीदारा’च्या तालावर न नाचता मिळाले तर ते त्यांच्या प्रतिष्ठेसाठी उपकारकच ठरेल. या प्रस्तावाचा पुढला भाग असा की, कोणत्याही राजकीय पक्षाने कोणत्याही उद्योजक/ कंपनीकडून देणगी वा निधी घेण्यावर संपूर्ण बंदी असेल- कारण हाच पैसा तर ‘कुडमुडी भांडवलशाही’च्या आरोपांच्या मुळाशी आहे. याशिवाय, सर्व राजकीय पक्षांची खाती निवडणूक आयोग किंवा भारताच्या नियंत्रक व महालेखापरीक्षकांनी (कॅग) सुचविलेल्या स्वतंत्र लेखापरीक्षकांद्वारेच ऑडिटच्या अधीन असणे आवश्यक आहे- राजकीय पक्षांच्या ‘इन-हाऊस ऑडिटर्स’द्वारे नाही- कारण त्यांच्याकडून बनवाबनवी होऊ शकते. प्रत्येक पक्षाला मिळालेल्या मतांची संख्या ही जगजाहीर असतेच आणि एकदा जाहीर झालेल्या त्या आकडय़ात कधी फेरफार, फसवाफसवी यांचा संभवच नसल्यामुळे, यावर आधारित निधी देण्याची पद्धत ही अचूकसुद्धा ठरेल आणि अर्थातच पारदर्शकही!
यावर काही जणांना प्रश्न असा पडेल की, राजकीय पक्षांच्या निधीचा खर्च जनतेने का उचलावा? याचे सरळ उत्तर आहे : प्रशासनातील प्रामाणिकपणा आणि पारदर्शकतेसाठी हा इतपत खर्च वाजवीच ठरेल! काहींना सरकारी तिजोरीतून पैसा जाण्याची कल्पना अस्वीकारार्ह वाटत असेल, तर मग सरकारला या निधीसाठी एखादा उपकर लागू करता येईल. अगदी ‘प्रति लिटर पेट्रोलवर एक पैसा’ इतकाच उपकरदेखील संपूर्ण लोकशाही प्रक्रियेला उदारपणे निधी पुरवू शकेल!
दुसरा उपाय म्हणून ‘निवडणूक न्यासा’ची स्थापना करण्याचा पर्याय सुचवण्यात आलेला आहे. खरे तर, असे १८ न्यास (इलेक्टोरल ट्रस्ट) आधीच अस्तित्वात आहेत, परंतु त्यांच्यातही पारदर्शकतेचा अभाव आहे. ‘रॉयटर्स’ या वृत्तसंस्थेच्या ताज्या अहवालात याविषयीच्या काही गंभीर बाबी उघड झालेल्या आहेत. या विषयावरील अभ्यासक मीलन वैष्णव यांच्या म्हणण्यानुसार, ‘‘हे न्यास कंपन्या आणि पक्ष यांना एकमेकांपासून (फक्त) एकच पायरी दूर ठेवू शकतात’’.
त्यामुळेच मला असे वाटते की ‘राष्ट्रीय निवडणूक निधी’ स्थापन करणे हा सर्वात व्यवहार्य उपाय आहे. कॉर्पोरेट कंपन्या आणि इतर खासगी संस्थांना राजकीय देणग्यांसाठी आधीच उपलब्ध असलेल्या प्राप्तिकर सवलतींसह या निधीमध्ये देणगी देण्याची विनंती केली जाऊ शकते. त्यामुळे प्रतिस्पर्धी पक्षांकडून (किंवा सरळच, सत्ताधारी पक्षाकडून) छळ केला जाण्याबद्दल कंपन्यांना वाटणारी कथित भीती दूर होईल.
भारत हा ‘इंटरनॅशनल इन्स्टिटय़ूट फॉर डेमोक्रसी अँड इलेक्टोरल असिस्टन्स,’ या स्टॉकहोममधील अधिकृत आंतरराष्ट्रीय संस्थेच्या संस्थापक सदस्यांपैकी एक आहे. या संस्थेने २०१२ मध्ये ‘पोलिटिकल फायनान्स रेग्युलेशन अराउंड द वल्र्ड’ या शीर्षकाचा अभ्यास- अहवाल प्रकाशित केला. त्या अभ्यासानुसार, जगातील १८० देशांपैकी ७१ देशांमध्ये राजकीय पक्षांना मिळालेल्या मतांच्या संख्येवर आधारित त्यांना सरकारतर्फे निधी प्रदान करण्याची पद्धत आहे. ही प्रणाली युरोपमधील ८६ टक्के देशांमध्ये, आफ्रिकेतील ७१ टक्के देशांमध्ये, अमेरिका खंडातील ६३ टक्के, तर आशियातील ५८ टक्के देशांमध्ये प्रचलित होती. भारतातही असे का होऊ शकत नाही याचे कोणतेही कारण दिसत नाही. अंमलबजावणीतल्या तपशिलांवर काही संभाव्य प्रश्न असू शकतात- उदाहरणार्थ, अपक्ष उमेदवारांचे काय करणार वगैरे.. यावर नक्कीच चर्चा केली जाऊ शकते, काहीएक मार्ग निघू शकतो.
पण मुख्य मुद्दा हा की, रोखे आपण यशस्वीपणे रोखले म्हणून आता शांत बसायचे नाही.. ही चर्चा कोणाच्या विरुद्ध नसून पारदर्शकतेच्या बाजूने आहे, हे लक्षात ठेवायचे आणि पुढला मार्ग शोधायचा आहे.
राजकीय पक्षांना होणाऱ्या निधीपुरवठय़ाची गत आता ‘ये रे माझ्या मागल्या’ अशी होऊन, रोखीचे व्यवहार चालू होणार का? तसे करणे टाळायचे आहे- म्हणून तर पर्यायी पारदर्शक उपायांची चर्चा माजी मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या या टिपणात आहे..
निवडणूक रोखे योजना घटनाबाह्य आणि म्हणून बेकायदा असल्याचा निर्णय सर्वोच्च न्यायालयाने दिल्यानंतर अखेर आता स्टेट बँकेने त्यांच्या ताब्यातील माहिती केंद्रीय निवडणूक आयोगाच्या सुपूर्द केल्यामुळे सध्या चर्चा सुरू आहे ती कोणी किती दिले, देणारे आधी अडचणीत होते आणि रोखे-खरेदीनंतर नव्हते, यामुळे देणगी आणि सरकारी मोबदला यांचा संबंध आहे का? यातल्या ‘देवाण घेवाणी’चे प्रकार काय असू शकतात, याचीच. ही चर्चा बिनमहत्त्वाची नसली तरी मुद्दा ‘नागरिकांना संपूर्ण माहिती पारदर्शकपणे मिळणे’ हा आहे.
हा मुद्दा अतिशय महत्त्वाचा आहे कारण तो थेट निवडणुकांच्या मुख्य घटकाशी- अर्थात राजकीय वित्तपुरवठय़ाशी संबंधित आहे. याला मी मुख्य घटक म्हणतो कारण हा अर्थपुरवठाच आपल्या लोकशाहीच्या चारित्र्यावर सखोल परिणाम घडवतो. माजी अर्थमंत्री दिवंगत अरुण जेटली यांनीसुद्धा (ही रोखे योजना मांडताना) २०१७ च्या अर्थसंकल्पीय भाषणात म्हटले होते की, राजकीय निधीच्या पारदर्शकतेशिवाय मुक्त आणि निष्पक्ष निवडणुका शक्य नाहीत.
अशा पारदर्शकतेवर आधारित मुक्त, निष्पक्ष निवडणूक होणे, ही लोकशाहीची गरज. त्यामुळे ऐतिहासिक निर्णयासाठी न्यायालयाचे कौतुक केले पाहिजे, परंतु तो निर्णय म्हणजे एक टप्पा ठरतो, हे ओळखणेही आवश्यक आहे. उशिरा का होईना, सर्वोच्च न्यायालयाच्या आदेशाने आपत्ती टळली, पण तेवढय़ाने ‘पारदर्शक राजकीय वित्तपुरवठा’ या मूलभूत समस्येचे निराकरण झाले नाही. म्हणूनच, यापुढे भारतीय लोकशाहीची वाटचाल सुधारू शकतील अशा पर्यायांचा विचार करणे अत्यावश्यक आहे.
वस्तुस्थिती अशी आहे की या निकालाने निवडणूक रोख्यांसंबंधीचा कायदा घटनाबाह्य ठरवला गेला आहे, आणि त्या अनुषंगाने कंपनी कायदा, प्राप्तिकर कायदा, लोकप्रतिनिधित्व कायदा इत्यादी अन्य कायद्यांमधील सर्व संबंधित दुरुस्त्याही रद्दबातल ठरलेल्या आहेत.
ही रोखे योजना नसतानासुद्धा (२०१८च्या आधी) राजकीय निधीपुरवठा मोठय़ा प्रमाणावर अपारदर्शक होता हे खरे, सर्व देणग्यांपैकी ७० टक्के देणग्या रोख स्वरूपात होत्या हेही खरे. परंतु २० हजार रुपयांपेक्षा जास्त रकमेच्या सर्व देणग्या निवडणूक आयोगाला कळवण्याचे बंधन त्या वेळी होते आणि या देणग्यांची पडताळणी निवडणूक आयोगाने केल्यानंतरच संबंधित देणगीदार- कंपन्या यांना आयकर सवलतीसाठी पात्र ठरवले जात होते. निवडणूक रोखे योजना लागू झाल्यानंतर देणगी कोणी दिली आणि कोणाला मिळाली याबद्दल संपूर्ण गुप्तता पाळली गेली. त्यामुळेच ‘देवाणघेवाणी’बद्दलच्या संशयांना अधिक वावर उरला. मग आता इथून पुढला मार्ग काय असू शकतो?
निवडणुकीतील भ्रष्टाचार हा अनेक दशकांपासून चर्चेचा विषय आहे. अनेक खासदारांनी वेगवेगळे उपाय सुचवले आहेत. यादृष्टीने शेवटचा गंभीर प्रयत्न १९९९ मध्ये झाला होता, जेव्हा इंद्रजीत गुप्ता समितीने सर्वच राजकीय पक्षांसाठी, त्या-त्या पक्षांमधली अंतर्गत लोकशाही कशी आहे यावर त्यांना सार्वजनिक निधी (सरकारकडूनच पैसा) द्यावा, अशी शिफारस केली होती. पण ‘पक्षांतर्गत लोकशाही’ हे एक स्वप्नच राहिले आहे, त्यामुळे त्या सुधारणा कधी सुरूच होऊ शकल्या नाहीत.
‘निवडणुकांसाठी सरकारचा निधी’ हा खासा उपाय म्हणून नेहमीच चर्चेत असतो, पण मी या चर्चेशी सहमत नाही कारण निवडणुकीत खर्च केलेल्या पैशावर लक्ष ठेवणे अशक्य आहे. यामुळे निवडणूक लढवण्याचे गांभीर्य नसलेल्या आणि निव्वळ सरकारी निधी मिळवून टामटूम राहावे असे वाटणाऱ्या सोम्यागोम्या उमेदवारांचा उदयदेखील होईल. त्याऐवजी मी जो उपाय सुचवत आहे तो म्हणजे राजकीय पक्षांना निधी देणे- तोही निवडणुकीसाठी म्हणून नव्हे- तर त्यांच्या निवडणूक कामगिरीच्या आधारे निधीपुरवठा करणे.
पक्षाने आदल्या निवडणुकीत मिळवलेल्या प्रत्येक मतासाठी १०० रुपये सरकारने त्या पक्षाला द्यावेत, अशी माझी सूचना आहे. या रकमेबद्दल चर्चा होऊ शकते पण आराखडा हा असेल. म्हणजे उदाहरणार्थ, आगामी सार्वत्रिक निवडणुकीत, समजा एकंदर ६५ कोटी मते सर्व राजकीय पक्षांना मिळाली, तर राजकीय पक्षांना मिळालेल्या मतांसाठी ६,५०० कोटी रुपये सरकारने या पक्षांना विभागून द्यावे लागतील. हे पुरेसे असेल का, हा प्रश्न आहे. पण त्यांना हे पैसे सरकारी तिजोरीतून धनादेशाद्वारे, भ्रष्टाचार न करता आणि ‘देणगीदारा’च्या तालावर न नाचता मिळाले तर ते त्यांच्या प्रतिष्ठेसाठी उपकारकच ठरेल. या प्रस्तावाचा पुढला भाग असा की, कोणत्याही राजकीय पक्षाने कोणत्याही उद्योजक/ कंपनीकडून देणगी वा निधी घेण्यावर संपूर्ण बंदी असेल- कारण हाच पैसा तर ‘कुडमुडी भांडवलशाही’च्या आरोपांच्या मुळाशी आहे. याशिवाय, सर्व राजकीय पक्षांची खाती निवडणूक आयोग किंवा भारताच्या नियंत्रक व महालेखापरीक्षकांनी (कॅग) सुचविलेल्या स्वतंत्र लेखापरीक्षकांद्वारेच ऑडिटच्या अधीन असणे आवश्यक आहे- राजकीय पक्षांच्या ‘इन-हाऊस ऑडिटर्स’द्वारे नाही- कारण त्यांच्याकडून बनवाबनवी होऊ शकते. प्रत्येक पक्षाला मिळालेल्या मतांची संख्या ही जगजाहीर असतेच आणि एकदा जाहीर झालेल्या त्या आकडय़ात कधी फेरफार, फसवाफसवी यांचा संभवच नसल्यामुळे, यावर आधारित निधी देण्याची पद्धत ही अचूकसुद्धा ठरेल आणि अर्थातच पारदर्शकही!
यावर काही जणांना प्रश्न असा पडेल की, राजकीय पक्षांच्या निधीचा खर्च जनतेने का उचलावा? याचे सरळ उत्तर आहे : प्रशासनातील प्रामाणिकपणा आणि पारदर्शकतेसाठी हा इतपत खर्च वाजवीच ठरेल! काहींना सरकारी तिजोरीतून पैसा जाण्याची कल्पना अस्वीकारार्ह वाटत असेल, तर मग सरकारला या निधीसाठी एखादा उपकर लागू करता येईल. अगदी ‘प्रति लिटर पेट्रोलवर एक पैसा’ इतकाच उपकरदेखील संपूर्ण लोकशाही प्रक्रियेला उदारपणे निधी पुरवू शकेल!
दुसरा उपाय म्हणून ‘निवडणूक न्यासा’ची स्थापना करण्याचा पर्याय सुचवण्यात आलेला आहे. खरे तर, असे १८ न्यास (इलेक्टोरल ट्रस्ट) आधीच अस्तित्वात आहेत, परंतु त्यांच्यातही पारदर्शकतेचा अभाव आहे. ‘रॉयटर्स’ या वृत्तसंस्थेच्या ताज्या अहवालात याविषयीच्या काही गंभीर बाबी उघड झालेल्या आहेत. या विषयावरील अभ्यासक मीलन वैष्णव यांच्या म्हणण्यानुसार, ‘‘हे न्यास कंपन्या आणि पक्ष यांना एकमेकांपासून (फक्त) एकच पायरी दूर ठेवू शकतात’’.
त्यामुळेच मला असे वाटते की ‘राष्ट्रीय निवडणूक निधी’ स्थापन करणे हा सर्वात व्यवहार्य उपाय आहे. कॉर्पोरेट कंपन्या आणि इतर खासगी संस्थांना राजकीय देणग्यांसाठी आधीच उपलब्ध असलेल्या प्राप्तिकर सवलतींसह या निधीमध्ये देणगी देण्याची विनंती केली जाऊ शकते. त्यामुळे प्रतिस्पर्धी पक्षांकडून (किंवा सरळच, सत्ताधारी पक्षाकडून) छळ केला जाण्याबद्दल कंपन्यांना वाटणारी कथित भीती दूर होईल.
भारत हा ‘इंटरनॅशनल इन्स्टिटय़ूट फॉर डेमोक्रसी अँड इलेक्टोरल असिस्टन्स,’ या स्टॉकहोममधील अधिकृत आंतरराष्ट्रीय संस्थेच्या संस्थापक सदस्यांपैकी एक आहे. या संस्थेने २०१२ मध्ये ‘पोलिटिकल फायनान्स रेग्युलेशन अराउंड द वल्र्ड’ या शीर्षकाचा अभ्यास- अहवाल प्रकाशित केला. त्या अभ्यासानुसार, जगातील १८० देशांपैकी ७१ देशांमध्ये राजकीय पक्षांना मिळालेल्या मतांच्या संख्येवर आधारित त्यांना सरकारतर्फे निधी प्रदान करण्याची पद्धत आहे. ही प्रणाली युरोपमधील ८६ टक्के देशांमध्ये, आफ्रिकेतील ७१ टक्के देशांमध्ये, अमेरिका खंडातील ६३ टक्के, तर आशियातील ५८ टक्के देशांमध्ये प्रचलित होती. भारतातही असे का होऊ शकत नाही याचे कोणतेही कारण दिसत नाही. अंमलबजावणीतल्या तपशिलांवर काही संभाव्य प्रश्न असू शकतात- उदाहरणार्थ, अपक्ष उमेदवारांचे काय करणार वगैरे.. यावर नक्कीच चर्चा केली जाऊ शकते, काहीएक मार्ग निघू शकतो.
पण मुख्य मुद्दा हा की, रोखे आपण यशस्वीपणे रोखले म्हणून आता शांत बसायचे नाही.. ही चर्चा कोणाच्या विरुद्ध नसून पारदर्शकतेच्या बाजूने आहे, हे लक्षात ठेवायचे आणि पुढला मार्ग शोधायचा आहे.
