केंद्रीय अन्वेषण विभागाची स्थापना ६ नोव्हेंबर रोजी गुवाहाटी उच्च न्यायालयाने बेकायदा ठरवताच ९ नोव्हेंबर रोजी सर्वोच्च न्यायालयाने त्या निकालाविरुद्ध याचिका दाखल करून सीबीआयला दिलासा दिला. हे प्रकरण समजून घेण्यासाठी राज्यघटनेच्या संबंधित कलमांकडे बारकाईने पाहणे आवश्यक आहे..
‘केंद्रीय अन्वेषण विभागाची (सीबीआय) स्थापना घटनाबाह्य़ आणि बेकायदा असून ते पोलीस दल नसल्याने त्यांना गुन्हा नोंदविणे, एखाद्या व्यक्तीस आरोपी म्हणून अटक करणे, छापा टाकणे, त्याची मालमत्ता जप्त करणे, तसेच त्याच्यावर आरोपपत्र दाखल करणे हे अधिकार नाहीत. त्यामुळे सीबीआयच्या या सर्व कृती राज्यघटनेच्या कलम २१चा भंग करणाऱ्या असून त्या घटनाबाह्य़ आहेत’ असा अभूतपूर्व व धक्कादायक निर्णय गुवाहाटी उच्च न्यायालयाने अलीकडेच दिला आहे. सदर निकालाचे गांभीर्य लक्षात घेऊन केंद्र सरकारच्या कार्मिक व प्रशिक्षण विभागाने दाखल केलेल्या विशेष अनुमती याचिकेच्या आधारावर सर्वोच्च न्यायालयाने सदर निकालाला स्थगिती दिली असून सदर प्रकरणाची पुढील सुनावणी आता ६ डिसेंबर रोजी होणार आहे.
गुवाहाटी उच्च न्यायालयाने ज्या घटनात्मक मुद्दय़ांच्या आधारे सीबीआयची स्थापना घटनाबाह्य़ ठरविली आहे ते मुद्दे अत्यंत स्पष्ट व महत्त्वपूर्ण असून, त्यामुळे सीबीआयचे अस्तित्व टिकविण्याचे तसेच विविध न्यायालयांत चालू असलेले सुमारे नऊ हजार खटले व एक हजार प्रकरणांतील तपासावर कोणताही विपरीत व घातक परिणाम होणार नाही याची काळजी घेण्याचे आव्हान केंद्र सरकारपुढे निर्माण झालेले आहे.
या संदर्भात, घटनेतील २१ वे कलम हे अत्यंत महत्त्वाचे असून त्यानुसार ‘कोणत्याही व्यक्तीचे जीवित अथवा व्यक्तिगत स्वातंत्र्य राज्य कायद्याने ठरवून दिलेल्या पद्धतीचे तंतोतंत पालन केल्याखेरीज इतर कोणत्याही मार्गाने हिरावून घेऊ शकत नाही.’ सीबीआय ही कोणत्याही कायद्याने अस्तित्वात आलेली तपास यंत्रणा नाही. त्यामुळे कुठलाच स्वतंत्र कायदेशीर अधिकार नसलेल्या सीबीआयला कोणत्याही व्यक्तीविरुद्ध गुन्ह्य़ांचा तपास करणे, त्यांच्याविरुद्ध गुन्हे नोंदविणे, त्यांना अटक करणे, त्यांच्यावर आरोपपत्र दाखल करणे आदी कामे करण्याचा घटनात्मकदृष्टय़ा अधिकार आहे काय? हा या प्रकरणातील सर्वात महत्त्वाचा मुद्दा आहे.
‘दिल्ली स्पेशल पोलीस एस्टॅब्लिशमेंट अ‍ॅक्ट, १९४६’ या कायद्यांतर्गत केंद्रीय गृह मंत्रालयाचा ठराव क्रमांक ४/३१ /६१ – टी (दिनांक ०१ एप्रिल १९६३)च्या आधारे सीबीआयची स्थापना करण्यात आलेली होती; परंतु त्या ठरावाला केंद्रीय मंत्रिमंडळाची संमती घेण्यात आली नव्हती, तसेच तो ठराव राष्ट्रपतींकडे पाठवून त्यांचीही संमती घेण्यात आलेली नव्हती. सीबीआयच्या निर्मितीसाठी संसदेमध्ये कोणताही कायदा करण्यात आलेला नव्हता. त्यामुळे, ‘सीबीआयच्या स्थापनेला कोणताच कायदेशीर आधार नाही. त्यामुळे तिची स्थापना घटनाबाह्य़ आहे,’ असे गुवाहाटी उच्च न्यायालयाने म्हटले आहे.
घटनेच्या कलम २१ मधील ‘कायदा’ याचा अर्थ संसदेने संमत केलेला कायदा. यात प्रशासकीय सूचनांचा तसेच मंत्रालयाच्या आदेशांचा/सूचनांचा समावेश होत नाही. संसदेने संमत केलेल्या कायद्याद्वारे सीबीआयची निर्मिती झालेली नसल्यामुळे सीबीआयची स्थापना घटनाबाह्य़ आहे, असे उच्च न्यायालयाने स्पष्ट केले आहे.
संसद तसेच राज्य विधिमंडळे कोणकोणत्या विषयांवर कायदे करू शकतात, यासंबंधीच्या (कायदे करण्याच्या) अधिकारक्षेत्राची विभागणी करणाऱ्या तीन याद्या घटनेच्या सातव्या परिशिष्टात आहेत. यातील पहिल्या यादीमधील विषयांवर संसद, तर दुसऱ्या यादीमधील विषयांवर राज्य विधिमंडळेच कायदे करू शकतात, तर तिसरी यादी ही सामायिक अधिकार क्षेत्रातील विषयासंबंधी (काँकरंट लिस्ट) आहे. यात नमूद विषयांवर संसद तसेच राज्य विधिमंडळे कायदे करू शकतात.
पहिल्या यादीतील आठव्या नोंदीनुसार संसद सेंट्रल ब्युरो ऑफ इंटेलिजन्स आणि सेंट्रल ब्युरो ऑफ इन्व्हेस्टिगेशन याची स्थापना करू शकते. सीबीआयची स्थापना सदर नोंदीद्वारे प्राप्त झालेल्या अधिकाराच्या आधारे केंद्र सरकारने केलेली आहे, असे सीबीआयच्या वतीने बाजू मांडताना अ‍ॅडिशिनल सॉलिसिटर जनरल पी. पी. मल्होत्रा यांनी म्हटले होते. घटनेच्या कलम ७३ नुसार संसदेच्या कायदे करण्याच्या अधिकाराच्या व्याप्तीइतकीच प्रशासकीय अधिकारांची व्याप्ती असते. त्यामुळे १ एप्रिल १९६३ रोजी गृहमंत्रालयाने केलेला ठराव हा घटनेच्या कलम ७३ अन्वये प्राप्त झालेल्या अधिकारांतर्गत केलेला आहे, असेही त्यांनी न्यायालयात सांगितले.
परंतु सीबीआयचे म्हणणे खोडून काढताना याचिकाकर्त्यांच्या वकिलाने असे प्रतिपादन केले की, पहिल्या यादीतील आठव्या नोंदीनुसार सीबीआय हे पोलीस दलाचे काम करू शकत नाही. कारण स्टेट लिस्टमधील दुसऱ्या नोंदीनुसार तो अधिकार घटनेने पूर्णत: राज्य विधिमंडळांना दिलेला आहे. या दोन्हीही नोंदींमधील कायदे करण्याचे अधिकार पूर्णत: स्वतंत्र व वेगळे आहेत.
येथे घटना समितीमध्ये या दोन्ही नोंदींसंबंधी २९ ऑगस्ट १९४९ रोजी झालेल्या चच्रेचा दाखला याचिकादारांनी दिला. ‘यादी क्र. एकमधील नोंद ८ मध्ये समावेश केलेल्या इन्व्हेस्टिगेशन या शब्दाचा अर्थ दंड प्रक्रिया संहितेस अपेक्षित असलेल्या गुन्हय़ांच्या तपासाच्या अर्थाने नाही; तर केवळ सर्वसाधारण चौकशीच्या अर्थाने आहे. दंड प्रक्रिया संहितेनुसार करावयाचा गुन्हय़ांचा तपास हा विषय पूर्णपणे राज्यांच्या अखत्यारीतील आहे व त्याला केंद्रीय कायदेमंडळाच्या सूचीत थारा नाही,’ असे डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी स्पष्ट केले होते. काही लोकांकडून एकाच प्रकारचे गुन्हे केले जात असतील तर त्याविषयीची माहिती गोळा करण्यासंबंधी व आपल्याला दिली जाणारी माहिती खरी आहे की नाही याची शहानिशा करण्यासाठी केंद्रीय स्तरावर एक प्रकारचा ब्युरो असावा अशी यामागची कल्पना आहे, असेही डॉ. आंबेडकरांनी घटना समितीतच सांगितले होते.
उच्च न्यायालयाने याचिकाकर्त्यांचे हे म्हणणे मान्य केले आहे. त्यामुळे सीबीआय ही ‘तपास करणारी यंत्रणा’ नसून ती ‘चौकशी करून माहिती गोळा करणारी व ती माहिती संबंधित राज्य सरकारांना देणारी’ यंत्रणा आहे. त्यामुळे सीबीआयला सध्या करीत असलेली कामे करण्याचा अधिकार पहिल्या यादीमधील आठव्या नोंदीनुसार प्राप्त होत नाही, असे गुवाहाटी उच्च न्यायालयाचे म्हणणे आहे.
केंद्र सरकारला सीबीआय निर्मितीसाठी कायदा करणे आवश्यक आहे याची पूर्ण कल्पना होती. परंतु १९६३ पर्यंत राज्याराज्यांमधील तसेच आंतरराज्यीय गुन्ह्य़ांच्या तपासासाठी कोणतीही तपास यंत्रणा अस्तित्वात नव्हती. गुन्ह्य़ांच्या वाढत्या प्रमाणांचा विचार करता अशा प्रकारची यंत्रणा तातडीने निर्माण करणे आवश्यक होते, परंतु यासाठी सर्व राज्य सरकारांशी विचारविनिमय करून अशा यंत्रणेच्या स्थापनेसाठी त्यांची संमती घेणे आवश्यक होते. याबाबतीत राज्य व केंद्र सरकारच्या जबाबदाऱ्यांच्या सीमारेषेबद्दल वेगवेगळ्या राज्यांचे दृष्टिकोन, त्यांची याबाबतची भूमिका यामुळे सदर यंत्रणा सर्वसमावेशक कायद्याद्वारे विनाविलंब स्थापन करण्यास अडचणी येतील, असे केंद्र सरकारला वाटत होते. तसेच असा कायदा करताना घटनेच्या कोणत्याही तरतुदींचा भंग होणार नाही याचा अत्यंत काळजीपूर्वक विचार करून हा कायदा करावा लागेल. कितीही काळजीपूर्वक कायदा केला तरी त्याला न्यायालयात आव्हान दिले जाऊ शकेल आणि कायद्याच्या घटनात्मक वैधतेसंबंधित न्यायालयाचा निर्णय काय असू शकेल याचे अनुमान काढणेही कठीण आहे, असे केंद्र सरकारला वाटत होते. कालांतराने सीबीआयच्या कार्यक्षेत्राची व्याप्ती वाढविताना राज्यांना सीबीआयच्या तपास यंत्रणेचे महत्त्व समजलेले असेल व त्या वेळी नवीन कायद्यासाठी राज्यांची संमती मिळविणे अधिक सोपे जाईल, असे केंद्र सरकारला वाटत होते. त्यामुळे केंद्र सरकारने सीबीआयची स्थापना कायद्याद्वारे न करता गृहमंत्रालयाच्या ठरावाद्वारे केली होती. याखेरीज, घटनेमध्ये सेंट्रल ब्युरो ऑफ इंटेलिजन्स व सेट्रल ब्युरो ऑफ इन्व्हेस्टिगेशन ही संस्था निर्माण करण्याची तरतूद करण्यात आलेली आहे. त्यामुळे नवीन कायदा करताना राज्यांकडे त्याचा सल्ला घेण्यासाठी जाण्याची आवश्यकता नाही असेही काहींचे मत होते.
सीबीआयच्या अस्तित्वाच्या कायदेशीरपणाला गेल्या ५० वर्षांत कोणीही आव्हान दिलेले नव्हते, हे सीबीआयने गुवाहाटी उच्च न्यायालयात मान्य केलेले आहे.
पुढे काय?
सदरचा निर्णय कायम केल्यास घटनात्मक पेचप्रसंग व अनेक गुंतागुंतीचे प्रश्न निर्माण होणार आहेत. सर्वोच्च न्यायालयालाही त्याची कल्पना आहे. सर्वोच्च न्यायालयाच्या आदेशाने अनेक महत्त्वाच्या प्रकरणांमध्ये त्यांच्या देखरेखीखाली सीबीआय तपास करीत आहे. आज सीबीआयसारख्या तपास यंत्रणेची देशाला निश्चितच आवश्यकता आहे. तिचे अस्तित्व जर संपुष्टात आले तर ते काम पोलीस दलांना करावे लागेल. राजकीय दबावामुळे बडय़ा लोकांना त्यामुळे शिक्षा होणे कठीण होईल. याची सर्वोच्च न्यायालयाला पूर्ण कल्पना आहे. त्यामुळे घटनेच्या चौकटीतच सर्वोच्च न्यायालयाला यातून मार्ग काढावा लागेल. यासाठी यादी एकमधील नोंद ८ व घटनेचे कलम ७३ यातून मार्ग काढता येणे शक्य आहे.
सर्वोच्च न्यायालयाने उच्च न्यायालयाचा निर्णय समजा कायम केला, तरीही सध्या विविध न्यायालयांमध्ये चालू असलेले हजारो खटले तसेच चालू ठेवण्यासंबंधीचा आदेश ते देण्याची शक्यता आहे. तसेच विशिष्ट मुदतीमध्ये सीबीआयची स्थापना संसदेमध्ये कायदा संमत करून करण्याचा आदेशही सर्वोच्च न्यायालय देऊ शकते. अर्थात सर्व राज्यांशी विचारविनिमय करून असा कायदा संमत करणे केंद्र सरकारला फारच कठीण आहे. त्यामुळेच, सर्वोच्च न्यायालय याबाबतीत काय निर्णय देते याकडे देशाचे लक्ष लागून आहे.
* लेखक ज्येष्ठ वकील आहेत. त्यांचा ई-मेल kantilaltated@gmail.com
* उद्याच्या अंकात राजीव साने यांचे ‘गल्लत, गफलत, गहजब’ हे सदर.
