१९३५ चा कायदा आणि राज्यघटना

पद्माकर कांबळे

ब्रिटिशांनी पारतंत्र्याखालील भारतीय उपखंडासाठी १९३५ मध्ये ‘गव्हर्न्मेंट ऑफ इंडिया अ‍ॅक्ट’ या कायद्यानुसार जी रचना केली, त्यावरच आजची (१९४९ पासूनची) भारतीय राज्यघटना आधारलेली आहे म्हणजेच ती वसाहतवादी आणि जुनाट आहे म्हणून ती बदला, असा दुराग्रह कोणीही धरत असले तरी तो मान्य होण्याजोगा नाही. ‘घटनेच्या मसुद्यातील सुमारे अर्धा भाग हा १९३५ च्या कायद्यातून जसाच्या तसा उचललेला आहे!’ या टीकेची दखल घटना परिषदेतही ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी डॉ. आंबेडकरांनी घेतली होती. ते म्हणाले, ‘‘घटनेच्या अपुऱ्या अभ्यासावर हा आरोप आधारलेला आहे. ज्यांनी अन्य घटनांचा अभ्यास केलेला आहे आणि भावनेच्या आहारी न जाता या प्रश्नाचा विचार करण्याची ज्यांची तयारी आहे ते सर्व जण अंधानुकरण केल्याबद्दल मसुदा समितीस दोषी ठरवणार नाहीत आणि मसुदा समितीने कर्तव्यपालन केले आहे या मताशी सहमत होतील. १९३५ च्या कायद्यातील ज्या तरतुदी मसुद्यात स्वीकारण्यात आल्या आहेत त्यातील बऱ्याचशा तरतुदी ‘प्रशासनाविषयीच्या तपशिला’शी निगडित आहेत याचा मला खेद होतो. ‘प्रशासनासंबंधीच्या तपशिलां’ना घटनेत स्थान असू नये हे मलाही मान्य आहे. त्यांचा घटनेत समावेश करणे टाळण्याचा मार्ग मसुदा समितीला सापडला असता तर बरे झाले असते.’’

तरीही आपल्याला त्यांचा समावेश करणे का अटळ झाले हे सांगताना ग्रीक इतिहासकार ग्रोट याच्या ‘घटनात्मक नीतिमत्ते’च्या संकल्पनेचा डॉ.आंबेडकरांनी ऊहापोह केला आहे. ‘‘‘घटनात्मक नीतिमत्ता’ ही काही सहज भावना नाही. ती पद्धतशीररीत्या विकसित करावी लागते. आपल्या देशातील लोकांना अद्याप ती शिकावयाची आहे.. अशा स्थितीत प्रशासनाचे प्रकार ठरवून देण्याच्या बाबतीत विधान मंडळावर (संसद) विश्वास टाकणे शहाणपणाचे ठरणार नाही. घटनेत ‘प्रशासनविषयक तपशील’ समाविष्ट केल्याचे असे समर्थन करता येते’’- असे डॉ. आंबेडकर म्हणाले. (डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर: रायटिंग्ज अँड स्पीचेस, खंड १३, पृष्ठ ५९-६१)

त्याही आधीपासून १९३५ च्या कायद्यात असलेल्या अंगभूत कमतरतेची डॉ. आंबेडकरांना कल्पना होती. २६ जानेवारी १९३९ रोजी पुण्यातल्या ‘गोखले राज्यशास्त्र व अर्थशास्त्र संस्थे’त ‘संघराज्य विरुद्ध स्वातंत्र्य’ या विषयावरील व्याख्यानात डॉ. आंबेडकर म्हणाले, ‘‘१९३५ च्या कायद्यातील संघराज्यासंबंधीचा भाग काँग्रेस पक्षाने स्वीकारला असता तरी केंद्र सरकार विधान मंडळाला (संसद) जबाबदार राहणार नव्हते. त्यामुळे संपूर्ण स्वातंत्र्य तर सोडाच, ब्रिटिश हिंदूस्तानाला वसाहतीचा दर्जाही (डोमिनियन स्टेटस) मिळणार नव्हता. १९३५ च्या कायद्यानुसार अस्तित्वात येणाऱ्या संघराज्याची घटना अपरिवर्तनीय होती. ती स्वीकारण्यात आली असती तर तिच्यामुळे देशाची प्रगती होणे शक्य नव्हते.. संघराज्याच्या (संसद) कायदे मंडळाप्रमाणेच, प्रांतिक विधिमंडळांनाही १९३५ च्या कायद्यात सुधारणा करण्याचा अधिकार नव्हता. त्या कायद्यातील दुसऱ्या परिशिष्टानुसार काही तरतुदी वगळण्यास ब्रिटनच्या संसदेला मुभा देण्यात आली होती तर काही तरतुदी बदलण्याचे अधिकार ब्रिटनच्या संसदेलाही नव्हते. त्या संसदेने बदलल्याच तर हिंदूस्थानातील संस्थानिकांना संघराज्यातून फुटून बाहेर पडण्याची परवानगी देण्यात आली होती.’’ (रायटिंग्ज अँड स्पीचेस, खंड १, पृष्ठ ३३३-३४२)

‘हे जुने म्हणून ते बदलू या’ या मानसिकतेचा समाचार डॉ. पट्टाभी सीतारामय्या यांनी २५ नोव्हेंबर १९४९ रोजी घटना परिषदेत भाषण करताना घेतला आहे तो असा – ‘‘आपली घटना म्हणजे क्रांतिकारक दस्तावेज नसून आपण नुसते १९३५ चे अनुकरण केले आहे असे म्हटले जाते. ही सर्व मते म्हणजे अर्धसत्य आहेत. क्रांतिकारक दस्तावेज हे शब्द परस्परांना छेद देणारे आहेत. क्रांत्यांमधून दस्तावेज निर्माण होत नाहीत आणि दस्तावेजांमुळे क्रांत्या होत नाहीत. सुदैवाने किंवा दुर्दैवाने आपण रक्त सांडून केलेल्या क्रांतीमुळे मुक्त झालेलो नाही..’’ ( कॉन्स्टिटय़ुअंट असेंब्ली डिबेट्स, खंड ११, १४ ते २६ नोव्हेंबर १९४९, पृष्ठ ९४३) १९३५ च्या कायद्यातील कोणता भाग का जसाच्या तसा घेतला गेला, त्या कायद्यातील काही कलमांतील शब्दयोजना का बदलावी लागली आणि त्यांचा सुधारित स्वरूपात घटनेत का आणि कोठे कोठे समावेश केला गेलेला आहे याचे विस्तृत आणि विश्वसनीय विवेचन करणारे पुस्तक उपलब्ध नाही; म्हणून विवेक देबरॉयसारख्यांचे फावते आणि ‘चला, आपण राज्यघटना बदलू या’ या छापाचे लेख लिहिले जातात! असो.

ब्रिटनच्या संसदेने मंजूर केलेल्या ‘ब्रिटिश हिंदूस्तान’विषयीच्या १९३५ च्या कायद्यात ४७७ कलमे आणि १६ परिशिष्टे होती. त्यापैकी ३१९ कलमे ‘ब्रिटिश हिंदूस्तान’बद्दल आणि उरलेली १५८ कलमे ‘बर्मा’ (आताचा म्यानमार हा देश) बाबत होती. या ‘ब्रिटिश हिंदूस्तान’संबंधी ३१९ कलमांपैकी, (ब्रिटनच्या ‘बादशहा’संबंधी, संकल्पित संघराज्यात सामील होणारे प्रांत, संस्थाने आणि मुख्य आयुक्तांकडे सोपवलेला प्रदेश, संस्थानिकांच्या सामीलनाम्याविषयीच्या तरतुदी, ब्रिटिश नागरिक, त्यांच्या कंपन्या, त्यांच्या मालकीची जहाजे, विमाने तसेच वैद्यकीय सेवेतील ब्रिटिश डॉक्टर, ब्रिटिशांच्या मालकीच्या रेल्वे कंपन्या, संरक्षण दलाविषयीची कलमे, ‘भारतमंत्री’, त्यांचे सल्लागार, भारतमंत्र्यांचे खाते याविषयीची कलमे त्याचबरोबर ब्रिटनमधील भारतीय उच्चायुक्तांच्या नेमणुकाविषयीचे कलम, कलकत्त्याच्या शेरीफबद्दलचे कलम वगैरे संबंधीची) ५४ कलमे सत्तांतरामुळे आपोआपच बाद झाली. म्हणजे १९३५ च्या कायद्यातील, ३१९ कलमांपैकी ही ५४ वगळली की उरतात ती २६५ कलमे.

राज्यघटनेच्या अंतिम मसुद्यात ३९५ अनुच्छेद आणि ८ परिशिष्टे आहेत. ‘‘जवळपास २२० जुनी कलमे संपूर्णपणे बाद करावी लागली तर सुमारे १२० कलमांतील शब्दयोजना बरीचशी बदलावी लागली,’’ असे हरिभाऊ कामथ यांनी घटना समितीत सांगितले (कॉन्स्टिटय़ुअंट असेंब्ली डिबेट्स, खंड ११, १४ नोव्हेंबर ते २६ नोव्हेंबर १९४९, पृष्ठ ६२३). यापैकी ‘बरीचशी बदलावी लागलेली कलमे’ ही आपल्या संसदीय लोकशाहीचा पाया ठरली आहेत. मात्र अपवाद म्हणजे, राज्यघटनेतील अनुच्छेद ३५६ हा १९३५ च्या कायद्यातील कलम ९३ शी मिळताजुळता आहे. घटनात्मक यंत्रणा मोडून पडल्याची घोषणा राष्ट्रपती करीत असले आणि राज्याच्या कारभाराची सूत्रे राज्यपाल हातात घेत असले तरी प्रत्यक्षात केंद्रीय मंत्रिमंडळ दुरून नियंत्रण करीत असते.

१९३५ च्या कायद्यात प्रशासकीय सेवासंबंधी ३८ कलमे होती. सत्तांतरानंतर स्वतंत्र भारतात त्यांचे मूळ संदर्भ बदलल्यामुळे डॉ. आंबेडकरांनी तयार केलेल्या राज्यघटनेच्या सुधारित मसुद्यात प्रशासकीय सेवा आणि लोकसेवा आयोग यांच्यासंबंधी फक्त आठ अनुच्छेद समाविष्ट झाले, हेही लक्षात घेतले पाहिजे. मात्र ‘संघराज्या’संदर्भात एक महत्त्वाचा फरक १९३५ च्या कायद्यात ‘फेडरेशन’, ‘फेडरल’, ‘फेडरेटेड’ हे शब्दकूळ आढळते. राज्यघटना परिषदेचे सल्लागार बी.एन. राव यांच्या पहिल्या मसुद्यातही अनेक ठिकाणी हे शब्द वापरलेले आढळतात. डॉ. आंबेडकरांच्या सुधारित मसुद्यात मात्र त्यांनी या शब्दाऐवजी ‘युनियन’ या शब्दाचा वारंवार वापर केला, तोच आजही आपल्या राज्यघटनेत दिसतो.

त्यामुळेच, डॉ. आंबेडकरांनी सादर केलेला सुधारित मसुदा म्हणजे बहुतांशी १९३५ च्या कायद्याचा मुळाबरहुकूम तर्जुमा होता किंवा त्याची भ्रष्ट नक्कल होती असे म्हणणे अन्यायाचे आहे. दुसऱ्या अर्थाने, विवेक देबरॉय म्हणतात तसं, भारतीय राज्यघटना म्हणजे १९३५ च्या कायद्यावर आधारित ‘वसाहतवादाचा वारसा’ आहे! असे म्हणणेही चुकीचेच आहे. कशालाही ‘वसाहतवादी वारसा’ म्हणायचे आणि आपला अजेंडा राबवायचा, हे शेती कायदे तसेच कामगारविषयक कायद्यांत आणि प्रस्तावित फौजदारी कायद्यांतही दिसते आहे. तसे राज्यघटनेचे होऊ नये, या हेतूने पुढील चर्चा होणे आवश्यक आहे.

(जागोजागी उल्लेख केलेल्या संदर्भ ग्रंथांखेरीज १९३५ च्या कायद्याच्या संदर्भात, ‘समाज प्रबोधन पत्रिका’ त्रमासिकाच्या ऑक्टोबर- डिसेंबर १९९७ च्या अंकातील विख्यात इतिहास संशोधक आणि अभ्यासक डॉ. य.दि. फडके यांच्या दीर्घ लेखाचा आधार या लिखाणाला आहे.)