विजय केळकर, अभय पेठे
‘जीएसटी’ आकारणी सुरू झाल्यापासून महापालिकांचे उत्पन्नस्रोत आटले. यावर अनुभवी धोरणकर्ते आणि तज्ज्ञ यांनी या लेखात सुचवलेला उपाय मूलभूत आहे..
बृहन्मुंबई महानगर पालिका (यापुढे ‘महापालिका’) ही देशातील श्रीमंत स्थानिक स्वराज्य संस्थांपैकी एक.. तिचा अर्थसंकल्प भारतातील काही छोटय़ा राज्यांच्या अर्थसंकल्पांपेक्षाही मोठा. पण आज या शहराची स्थिती ‘खिशाला भोक पडल्यासारखी’च आहे ती का, याकडे अर्थशास्त्र, प्रशासन आदी विषयांच्या अभ्यासकांचे लक्ष नाही आणि धोरणकर्त्यांचेही नाही. अर्थात, ‘जकात’ बंद होऊन ‘वस्तू व सेवा कर’ (यापुढे इंग्रजी ‘गुड्स अ‍ॅण्ड सव्‍‌र्हिसेस टॅक्स’च्या आद्याक्षरांनुसार ‘जीएसटी’) अमलात आला तेव्हापासून हे असे झाले, हे तर सर्वानाच माहीत आहे. जकात हा कर म्हणून योग्य होता वा नव्हता याबाबत अभ्यासकांचे मत काहीही असो, पण मुंबई महापालिकेच्या उत्पन्नाचा सुमारे ३५ टक्के वाटा जकातीतूनच येई. ‘जीएसटी’चा फटका बसल्याची तक्रार एकटय़ा मुंबईचीच नव्हे तर अन्य महानगर पालिकांचीही आहे, यापैकी मुंबईचा विचार आपण इथे करतो आहोत. ‘जीएसटी’च्या भरपाईची व्यवस्था पाच वर्षे सुरू राहणार, या काळात राज्य सरकार आपल्या महसुलातून महापालिकेला ठरावीक रक्कम देणार आणि दरवर्षी त्या रकमेत सात टक्क्यांनी वाढ होणार हे आजवर सुरू राहिले खरे, पण ही पाच वर्षांची मुदत आता संपत असल्यामुळे प्रश्न गंभीर होणार आहे. त्यामुळेच तो तातडीचाही आहे.
सध्या लागू असलेली भरपाईची सूत्रे ही वास्तविक आकडे आणि टक्के यांच्या जंजाळात अडकलेली आहे. उदाहरणार्थ, एखाद्या महानगराची वाढ मोजण्यासाठी केवळ गेल्या पाच वर्षांतील आकडेवारीची सरासरी एवढाच एक निकष वापरला जातो. राज्यांना केंद्राकडून दिल्या जाणाऱ्या भरपाई रकमेत १४ टक्के याच प्रमाणात वाढ करण्याचे सूत्र हे अशाच सरासरीने ठरलेले आहे. महाराष्ट्र सरकार महापालिकेला देत असलेली भरपाई सात टक्के या दरानेच दरवर्षी वाढणार, हेही सूत्र यावरच बेतलेले आहे. पण कोणत्याही अर्थव्यवस्थेची गती चक्राकार (कधी वर कधी खाली) असू शकते, हे या सूत्राने लक्षात घेतलेले नाही. कोविड महासाथीच्या काळात हे आपण नुकतेच पाहिले आहे. अशा आपत्काळांचा विचारही भरपाईचे सूत्र ठरवताना झाला पाहिजे. तसे करताना अर्थातच, भरपाई देणारे आणि घेणारे या दोघांसाठीही समन्यायी ठराव्यात अशा काही बाबी (व्हेरिएबल्स) विचारात घ्याव्या लागतील. असे सूत्र ठरल्यास ते आधीच्या सूत्रांपेक्षा अधिक वास्तवाधारित असेल आणि विश्वासार्हसुद्धा असेल, पण मुख्य म्हणजे ते तर्कसंगत असेल.
त्यामुळे आशा अशी करू या की, भरपाईचा पुन्हा विचार होत असताना या सूत्रांचाही फेरविचार व्हावा आणि तो करताना त्यामागील अर्थशास्त्रीय तत्त्वांकडे लक्ष पुरवले जावे. एवढे करण्यासाठी राजकीय इच्छाशक्तीचीच नव्हे तर संघराज्यवाद आणि विकेंद्रित शासकता या मूल्यांची समज असलेल्या राजकीय प्रौढत्वाचीही गरज भासेल. अर्थात, पूर्ण भरपाईचा आग्रह कुणीही धरू नये कारण तसे झाल्यास संबंधितांना महसुलवाढीचे प्रयत्न करण्यासाठी कारणच उरणार नाही.
हे लक्षात घेऊनच, आम्ही इथे काहीएक प्रस्ताव मांडतो आहोत. त्याने मुंबई महापालिकेचे उत्पन्नस्रोत वाढले, तर उत्तमच. जकातीचे उत्पन्न थांबल्यानंतर महापालिकांनी काय करावे, याचा ऊहापोह करणारे अभ्यास व अहवाल ‘जीएसटी’ लागू होण्याच्या आधीपासूनच आले होते. त्यांतील सूचना स्वागतार्ह होत्या, पण यामध्ये काही किंतु-परंतु राहातात. उदाहरणार्थ, जागतिक सरासरीच्या तुलनेत आपल्या देशातील मालमत्ता कर संकलन फारच तोकडे (सकल राष्ट्रीय उत्पन म्हणजे ‘जीडीपी’चा दीड टक्क्यांहूनही कमीच वाटा असलेले) आहे, म्हणजे मुळात त्यातच सुधारणा होणे गरजेचे आहे. संगणक-मोबाइल आधारित माहिती-तंत्रज्ञानाच्या साह्याने तसेच अत्याधुनिक नकाशा-तंत्रांचा वापर झाल्यास कोणतीही मालमत्ता ‘सुटणार’ नाही. अगदी झोपडपट्टीतीलही चाळखोल्यांचे नकाशे करता येतील. म्हणजे अशा चाळखोल्यांतील रहिवाशांवरही कर लादावाच लागेल, आणि तेवढे करूनसुद्धा महसुलाचा खंदा पर्यायी स्रोत उभा राहीलच असे नाही. जागतिक अनुभव असे सांगतो की, प्रगत देशांत आणि काटेकोर मालमत्ता-कर आकारणीच्या सुधारणा करूनही, या उत्पन्नाचा वाटा फार फार तर ३० टक्क्यांपर्यंतच जातो.
दुसरा जो ‘वापरकर्ता शुल्क’ आकारणीचा पर्याय आहे, ते शुल्कही किती वाढणार याला जगभरच अंगभूत मर्यादा असल्याने स्थिरावलेले दिसते. म्हणजे इथेही फार अपेक्षा ठेवण्यात अर्थ नाही. बरे या अशा समोरासमोर, त्या-त्या वेळी द्याव्या लागणाऱ्या शुल्कांच्या आकारणीत राजकारणही असते.. राजकीयदृष्टय़ा नाजूक वा जोखमीचे असलेल्या लोकसमूहांना जपण्यासाठी राजकारणीच असे शुल्क वाढवण्याच्या विरोधात असतात. लोकांवर आधीच जर अनेक अप्रत्यक्ष करांचे ओझे असेल, तर राजकारण्यांचेही चूक म्हणता येत नाही. तरीसुद्धा पाणीपट्टी अथवा वाहनतळ वाढवणे हे एक आशास्थान उरते..
पण ते तरी रिकामा खिसा भरण्यास कितीसे उपयोगी ठरणार? मग ‘एलबीएफटी’ ‘एलबीएफटी’ (लॅण्ड बेस्ड फिस्कल टूल्स) हे यापेक्षा मोठे आशास्थान ठरते. अर्थप्राप्तीचा मार्ग म्हणून किमान सार्वजनिक जागांचा वापर ज्या-ज्या अन्य देशांनी केला, त्यांच्याकडून बरेच काही शिकण्यासारखे आहे. एकतर ही ‘सार्वजनिक हेतूसाठीच वापर करण्याची जमीन’ असते पण विशिष्ट जमिनीसाठी ‘सार्वजनिक हेतू’ची व्याख्या कुणाची कशी, याबद्दल वाद असू शकतात. हे वाद अगदी कायद्याचा कीस पडेपर्यंतही जाऊ शकतात. त्यामुळे, या प्रकारच्या ‘लॅण्ड बेस्ड फिस्कल टूल्स’चा वापर करता येण्यासाठी काहीएक काळ जावा लागेल. या प्रकारच्या उपायांचा कमीत कमी वापर करायचा झाल्यास पूर्वीच्या जकात नाक्यांच्या जमिनींचा वापर करता येईल. हे जकात नाके मोक्याच्या ठिकाणीच, हमरस्त्यालगत असल्यामुळे त्यांचे मोल वाढतेच. परंतु अशा जकात नाक्यांची संख्या ती किती?
‘वाहतुकोन्मुख विकास’ (टान्सपोर्ट-ओरिएन्टेड डेव्हलपमेट : टीओडी) हे अगदी पायाभूत तत्त्व दुर्लक्षित करायचे आणि मग चटईक्षेत्र निर्देशांकाचे चढे दर लावत राहायचे, असा प्रकार तर हल्लीच दिसू लागले आहे. ‘टीओडी’ किंवा चटईक्षेत्र निर्देशांक हे दोन्ही केवळ नियोजनाच्याच अंगाने हाताळले जावेत, टीओडीकडे दुर्लक्ष हा पैसा वाचवण्याचा मार्ग नाही किंवा चटईक्षेत्र निर्देशांकाची विक्री हे पैसा कमावण्याचे साधन नाही, हे विसरले जाते आणि मग शहराचे टोलेजंग बकालीकरण सुरू होते. बरे या साऱ्याला गोंडस नाव दिले जाते ते ‘एलबीएफटी’चे. असे करणे ही ‘एलबीएफटी’च्या संकल्पनेची विटंबनाच ठरते.
हे सर्वज्ञात आहे की शहरांमध्ये संपत्तीनिर्माण आणि मूल्यवर्धन होत असते. हेदेखील मान्य केले पाहिजे की भारतासह बहुतेक देशांमध्ये करप्रणाली इतकी अपरिवर्तनीय बनली आहे की शहरांना त्यांनी निर्माण केलेल्या संपत्ती/मूल्याचा थेट फायदा होत नाही. दुसरीकडे, त्यांनी दर्जेदार पायाभूत सुविधा, स्थानिक सार्वजनिक सेवा द्याव्यात अशी अपेक्षा असतेच. कर महसुलातील वाढीचा फायदा शासन यंत्रणेच्या वरिष्ठ स्तरांना होतो. अर्थातच करसंकलन आणि त्या महसुलाचे वितरण यांसाठी ‘आम्ही इतके जमवतो, म्हणून आम्हाला इतके द्या’ असे म्हणणे गैरलागूच. परंतु नैसर्गिक न्यायाचे तत्त्व आणि ‘सोन्याचे अंडे देणारी कोंबडी’ ही गोष्ट जर लक्षात ठेवली तर एवढे नक्कीच खरे ठरते की, उदंड कर महसुलाचे धनी असलेल्या उच्च पातळीच्या शासन यंत्रणांनी स्थानिक यंत्रणांना पुरेशा निधी प्रवाहाद्वारे मदत दिली पाहिजे. ही मदत नव्हे, तर उच्चस्तरीय सरकारांनाही उपकारकच ठरणारी अशी गुंतवणूक आहे.
विशेषत: ७४ व्या घटनादुरुस्तीचा आशय लक्षात घेतला तर असे स्पष्ट होते की, राज्य वित्त आयोग हे राज्य सरकारकडून वितरित केलेल्या अशा निधीच्या प्रवाहासाठी एक साधन आहे असे मानले गेलेले आहे. विविध कारणांमुळे आज बहुतेक राज्य वित्त आयोग हे राज्य निधीचे सूत्रबद्ध हस्तांतर विकेंद्रीकरणाच्या भावनेने करण्याच्या बाबतीत अकार्यक्षम आहेत. अगदी अलीकडे काही लक्षणीय पावले उचलली गेली आहेत हे खरे असले तरी आणखी काही करण्याची गरज आहे.
या संदर्भात आम्हाला असे वाटते की, नागरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांसाठी (जीएसटी सुधारणांच्या संदर्भात) सर्वसाधारणपणे आणि विशेषत: मुंबईसाठी एक व्यवहार्य उपाय म्हणजे – केंद्र आणि राज्य सरकारांनी सहकारी संघराज्यवादाच्या भावनेने एकत्र येणे आणि ‘जीएसटी’मधला आपापला वाटा कमी करणे. या कमी केलेल्या वाटय़ाचा वापर, महापालिकांच्या उत्पन्नासाठी मजबूत स्रोत देण्यासाठी केला जाऊ शकतो. कदाचित जीएसटी लागू करताना याविषयी अधिकच सावधगिरीने विचार केला गेला असावा. पण सुधारणा कधीही न होण्यापेक्षा उशिरा तरी झालेली बरी.
जीएसटी संकलनाची सध्याची मजल वाढली आहे. जर केंद्र आणि राज्य सरकारने प्रत्येकी एक टक्का कमी केला आणि महापालिकांना जीएसटी आकारणीच्या वेळीच दोन टक्के वाटा प्रदान केला, तर जीएसटी लागू केल्यामुळे निर्माण होणारी संसाधनांच्या तुटवडय़ाची समस्या सर्वासाठीच- विशेषत: मुंबई महापालिकेसाठी काही प्रमाणात कमी केली जाऊ शकते. अशा प्रकारे जमा केलेल्या एकूण रकमेपैकी दहा टक्के पुन्हा महाराष्ट्राला दिली जाईल. यामुळे महाराष्ट्र आणि मुंबईसाठी अधिक प्रमाणात निधीचा प्रवाह खुला होऊ शकतो. कदाचित यातील रक्कम पुन्हा राज्याकडे देण्याचे सूत्र हे एखाद्या प्रदेशातून गोळा होणाऱ्या जीएसटीशी जोडण्याचाही विचार यात होऊ शकतो.
कोणत्याही परिस्थितीत, अशा प्रकारची रचना राज्य वित्त आयोग किंवा तत्सम सरकारी संस्थांद्वारे तयार करावी लागेल. त्यांच्या सशक्तीकरणामुळे स्थानिक सोयीसुविधांचा पुरवठा आणि चांगल्या दर्जाच्या पायाभूत सुविधांची उभारणी व राखण पुरेशा प्रमाणात करण्याची क्षमता बळकट होईल. सुशासनाची मागणी पूर्ण करण्यासाठी मुंबईसारख्या महापालिकेला जबाबदारपणे प्रोत्साहन आणि मदत होईल. प्रस्तावित व्यवस्थेअंतर्गत प्रत्येक मुंबईकर आता मुंबईच्या अर्थसंकल्पात योगदान देईल, परिणामी चांगल्या प्रशासनाच्या मागणीलाही धार येऊ शकते. विजय केळकर हे माजी केंद्रीय अर्थ सचिव आणि १३ व्या वित्त आयोगाचे माजी अध्यक्ष आहेत, तर अभय पेठे हे ‘मुंबई स्कूल ऑफ इकॉनॉमिक्स अ‍ॅण्ड पब्लिक पॉलिसी’चे माजी संचालक व आता पुण्यातील गोखले अर्थशास्त्र व राज्यशास्त्र संस्थेच्या कुलगुरूंचे विशेष सल्लागार आहेत.
