प्रा. मिलिंद भास्कर गवई, प्रा. डॉ. अशोक चिकटे
एकविसाव्या शतकाच्या चंचल विश्वपटलावर आपला देश अनेक समस्यांना तोंड देण्यासाठी प्रयत्नांची पराकाष्ठा करताना दिसत आहे. नागरिकांतील धार्मिक व जातीय असहनशीलता, कालबाह्य चालीरीती व रूढींचा जनमानसातला वाढता प्रभाव, सरकारांच्या हाताबाहेर जात असलेला बेकारीचा यक्षप्रश्न, सामान्य नागरिक आणि सरकारे यांच्यातली वाढती दरी, न्यायपालिका आणि कार्यपालिका यांमध्ये उडणारे सततचे खटके, संपत्तीचे वाढते केंद्रीकरण, वैश्विक मंदीचा राष्ट्रीय अर्थकारणावर होणारा अवरोध, जागतिक युद्धज्वराचा देशाच्या आंतरराष्ट्रीय धोरणांवर होणारा प्रतिकूल परिणाम, शेजारी राष्ट्रांशी असलेले वाद या समस्या प्रामुख्याने देशाला भेडसावत आहेत. त्यात हल्ली एका जुन्या समस्येची परत एकदा भरती झाली आहे. ती म्हणजे सहकारी संघराज्यवादाचे (को-ऑपरेटिव्ह फेडरॅलिजम) चे ढासळते स्वरूप. अगदी सोप्या शब्दात सांगायचे म्हणजे केंद्र व राज्यांतील सरकारे यांमधील वाढते वैमनस्य. ही डोकेदुखी पंच्याहत्तरी पार केलेल्या आपल्या देशाला नवीन नाही आहे. देश स्वतंत्र झाल्यावर १५-२० वर्षांनंतर या समस्येने डोके वर काढायला सुरुवात केली आणि केंद्र सरकार व राज्य सरकारे एकमेकांना पाण्यात पाहू लागली. अशा प्रकारची असंवैधानिक कुरघोडी देशाच्या संविधानाच्या मूलभूत ढाच्याचा (बेसिक स्ट्रक्चर) विसंगत आहे. या सरकारांनी एकमेकांची अब्रू चव्हाट्यावर आणणे हे जनता व सरकार या दोहोंना नक्कीच भूषणावह नाही. नव्हे, ही भाऊबंदकी देशाच्या एकात्मतेला आणि सार्वभौमत्वाला नख लावू शकते.
आपल्या संविधानाने सत्ताशक्तीचे विभाजन केवळ प्रशासकीय (ॲडमिनिस्ट्रेटिव) हेतूंसाठी केले आहे. थोडक्यात, एक सरकार (केंद्र सरकार) देशाचे बाह्य शत्रूंपासून संरक्षण करेल व दुसरे सरकार (राज्य सरकार) राज्यात आंतरिक सुरक्षेकडे लक्ष देईल. देशाची राज्यघटना या दोन्ही सरकारांना एकमेकांच्या अधिकार क्षेत्रात ढवळाढवळ करण्याची मनाई करते. केंद्र सरकार आणि राज्य सरकारे एकमेकांना साहाय्य करून जनहित साध्य करतील, ही त्यांच्याकडून अपेक्षा आहे. हाच सहकारी संघराज्यवादाचा गाभा आहे. जगद्गुरू तुकोबारायांनी म्हटले आहे, त्याप्रमाणे ‘एकमेका साहाय्य करू अवघे धरू सुपंथ’ असेच. परंतु गेल्या ५०-५५ वर्षांपासून विविध केंद्र सरकारे (काँग्रेस, भाजप, जनता पक्ष ) त्याच्या संख्याबळाच्या जोरावर राज्य सरकारांवर (विजातीय पक्षांच्या) कुरघोडी करताना दिसत आहेत. त्यासाठी ते विविध व्यवस्थांचा उपयोग करतात. आणि या आयुधांचा शिरपेच म्हणजे राज्यपालरूपी ब्रह्मा.
खरेतर आपल्या राज्यघटनेने मुद्दामच राज्यपालांना अनियंत्रित (ॲबसोल्यूट) व व्यापक अधिकार दिलेले नाहीत; इंग्रजांच्या काळातील गव्हर्नरांसारखे भारतीय राज्यपाल शक्तिशाली नाहीत. काही क्षेत्रे वगळता राज्यपालांनाही मुख्यमंत्र्यांच्या अध्यक्षतेखालील मंत्रिमंडळाच्या मदत आणि सल्ल्यानुसारच कार्य करावे लागते. त्यांनी राज्य सरकारच्या विरोधात कारस्थाने करणे तर ‘अकल्पनीय’ आहे. राज्यपालांनी केंद्र आणि राज्य सरकारमधील सेतूप्रमाणे काम करणे अपेक्षित आहे. त्यामुळे राज्यघटनेच्या निर्मात्यांनी राज्यपालांची ‘निवड’ करण्याऐवजी राज्यपालांची ‘नियुक्ती’ करणे पसंत केले. गरज पडल्यास राज्यपाल काही बाबी केंद्र सरकारला कळवतील जेणेकरून केंद्र सरकारला राज्यस्तरावर काय चालले आहे हे कळेल, आणि आवश्यक असल्यास, केंद्र सरकार आवश्यकतेनुसार संबंधित राज्य सरकारला मदत करण्यासाठी पावले उचलू शकेल, असे अभिप्रेत होते. राज्यपालांनी राज्याचे प्रमुख म्हणून राज्यघटनेच्या दृष्टीने निःपक्षपातीपणे काम केले पाहिजे, हे ओघानेच आले. पण काळाच्या ओघात ही व्यवस्था मोडकळीस आलेली दिसते.
ज्या राज्यांमध्ये विरोधी पक्षांची सत्ता आहे, त्या राज्यांचे राज्यपाल कसे काम करतात आणि ज्या राज्यांमध्ये केंद्रातील सत्ताधारी पक्षाचेच आहे, तेथील राज्यपाल कसे काम करतात यातील फरक अगदी स्पष्ट दिसून येतो. यावरून असा निष्कर्ष काढता येईल की राज्यपाल हे त्यांची नेमणूक ज्यांनी केली आहे, त्या पक्षाची धोरणे व नीती राज्य सरकारांवर लादण्याचा प्रयत्न करतात. असे ‘पक्षकेंद्रित’ राजकारण संविधानाच्या मर्माशी सुसंगत नाही. केंद्रात व राज्यात एकाच पक्षाची सत्ता आहे आणि तरीही राज्यपालांनी राज्य सरकारच्या कामकाजात काही अडचणी निर्माण केल्या आहेत, असे बहुधा आढळत नाही. यावरून असा निष्कर्ष काढणे चुकीचे आहे की, ज्या राज्यामध्ये बिगरभाजप सरकार तेथे सर्वच आलबेल आहे आणि ज्या राज्यांमध्ये भाजप-एनडीए सरकार आहे त्या ठिकाणी कल्याणकारी राज्याची जणू स्थापनाच झालेली आहे. पश्चिम बंगाल, केरळ, तमिळनाडू, तेलंगणा आणि महाराष्ट्र राज्यांचे राज्यपाल कसे राज्य सरकारांसोबत काम करतात ते आपण पाहत आहोतच. महाराष्ट्रात विधान परिषदेच्या १२ सदस्यांच्या शिफारशींवर राज्यपाल भगत सिंह कोश्यारी तातडीने काम करताना दिसत नाहीत, तर पश्चिम बंगालमध्ये राज्यपाल जगदीप धंखर पत्रकार परिषद घेतात आणि राज्य सरकारवर सडकून टीका करतात. तेलंगणाच्या राज्यपाल तमिलिसई सौंदरराजन राजभवनात गरज नसताना तक्रारपेटी ठेवतात. केरळमध्ये मंत्रिमंडळाने शिक्षा पूर्ण केलेल्या कैद्यांची सुटका करण्याचा निर्णय घेतला असताना तेथील राज्यपाल अरिफ मोहम्मद खान मंत्रिमंडळाच्या निर्णयावर राज्य सरकारकडून स्पष्टीकरण मागतात. तमिळनाडूचे राज्यपाल आर. एन. रवी हे राज्य सरकारला अंधारात ठेवून कुलगुरू व प्राध्यापकांची बैठक ठेवतात. तेथला नीट (NEET) परिक्षेचा प्रश्न ‘राज्यपाल विरुद्ध सरकार’ संघर्षामुळे चिघळलेला दिसतोय. राजीव गांधी हत्या प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाने १८ मे २०२२ रोजीच्या निकालात चिंता व्यक्त केली की, पेरारीवलनची दयेची याचिका आणि तमिळनाडू मंत्रिमंडळाच्या शिफारस नंतर जवळपास अडीच वर्षे राज्यपालांकडे प्रलंबित होती ( आर. एन. रवी यांच्या आधी बनवारीलाल पुरोहित राज्यपाल होते). राज्यपालांसारख्या उच्च घटनात्मक पदाधिकाऱ्यांकडून अशा प्रकारचा विलंब अपेक्षित नाही. या सर्व सावळ्या गोंधळामुळे जनतेत मात्र संभ्रम झालेला आहे. मात्र मेघालायचे विद्यमान राज्यपाल सत्यपाल मलिक हे अशा प्रकारच्या सापत्न वागणुकीला अपवाद दिसतात. ते केंद्र सरकारच्या भूमिकांवर टीका करताना दिसतात आणि राज्य सरकारच्या कारभारात ऊठसूट हस्तक्षेप करत नाहीत.
राज्यपाल पदाचा गैरवापर फक्त केंद्रातले भाजप सरकारच करत आहे आणि काँग्रेस आणि त्यांच्या मित्रपक्षांनी असे कधीच केले नाही असे आपण म्हणू शकत नाही. १९७७ मध्ये निवडून आलेल्या जनता पक्षानेसुद्धा राज्यपालांच्या नव्याने नियुक्त्या केल्या होत्या. काँग्रेस आणि त्यांचे मित्रपक्ष केंद्रात सत्तेवर असताना काँग्रेस आघाडीच्या राज्यपालांनी कमी-अधिक प्रमाणात असेच केल्याची उदाहरणे आहेत. उदाहरणार्थ ‘बी. पी. सिंघल विरुद्ध भारत सरकार’ या २००४ च्या प्रकरणात यूपीए-१ सरकारने एनडीए सरकारने नियुक्त केलेल्या चार राज्यपालांना काढून टाकले होते. हा घटनात्मक अधिकारांचा गैरवापर असून तो घटनात्मक योजनेशी सुसंगत नाही अशी टिप्पणी तेव्हा सर्वोच्च न्यायालयाने केली होती. ‘रामेश्वर प्रसाद विरुद्ध भारत सरकार’ २००६ या प्रकरणात, काँग्रेसच्या नेतृत्वाखालील तत्कालीन सरकारने बुटा सिंग यांची बिहारचे राज्यपाल म्हणून नियुक्ती केली होती. येथेही राज्यपालांनी केंद्र सरकारची मर्जी राखण्यासाठी काम केले आणि विधानसभा निलंबित करण्यासाठी अनुच्छेद ३५६ लागू करण्याची शिफारस केली. येथेही सर्वोच्च न्यायालयाने घटनात्मक अधिकारांचा गैरवापर केल्याबद्दल राज्यपालांना फटकारले होते. राज्यपालांनी सरकार स्थापनेसाठी कोणतीही पावले न उचलता अनुच्छेद ३५६ (१) लागू करण्याची केंद्र सरकारला शिफारस केली होती. या तरतुदीनुसार केंद्र सरकार राज्य विधानसभा विसर्जित करू शकते आणि त्या राज्याचे संपूर्ण प्रशासन केंद्र सरकारच्या थेट नियंत्रणाखाली घेऊ शकते. ही तरतूद संघराज्याच्या रचनेत खरे पाहता पूरक नाही परंतु काही अपरिहार्य कारणांमुळे ही तरतूद करण्यात आली आहे. तिचा गैरवापर काँग्रेसपासूनच सुरू झाला असे आपल्याला म्हणता येईल.
राज्यपालांनी आपल्या अधिकाराचा गैरवापर करणे भारतीयांना नवीन नाही. पण आता राज्यपाल रचनेत सुधारणा करण्याचा गांभीर्याने विचार व्हायला हवा. त्यासाठी राज्यपाल पदाला एखादा पर्याय शोधता येईल का ते पाहावे. कदाचित काही बदल करून ‘राजकीय पार्श्वभूमी’ ही राज्यपाल पदासाठी अपात्र आहे असे बदल करता येऊ शकतात का ते पाहावे लागेल. बऱ्याच वेळेस असे दिसून येते की केवळ पक्ष निष्ठेचे फळ म्हणून अयोग्य, असमर्थ व्यक्तींना राज्यपाल पद दिले जाते. त्यातून त्यांना मिंधे केले जाते आणि बाहुले म्हणून त्यांचा वापर केला जातो. लोकसभा व विधानसभा निवडणुकीत हरलेल्या आणि त्यामुळे निष्प्रभ झालेल्यांना हे पद देऊन त्यांचे एक प्रकारचे पुनर्वसन केले जाते. ‘बॅक डोअर एन्ट्री’ म्हणून आपल्या पक्षाच्या हस्तकांची नेमणूक करण्यासाठी राज्यपाल या पदाचा वापर करणे हे खरे तर संविधानाच्या विरोधात आहे. हे सहकारी संघराज्यवादाला (को-ऑपरेटिव्ह फेडरॅलिजम) भविष्यात तडा देऊ शकते. घटनाकारांसमोर असलेली कारणे समकालीन संकटाशी सुसंगत आहेत असे क्वचितच दिसते. त्यांना अपेक्षित असलेल्या समस्यांपेक्षा आजच्या समस्या खूप वेगळ्या आहेत. राज्यपाल हे राज्य सरकारचे मार्गदर्शक, मित्र आणि तत्त्वज्ञानी (फ्रेंड, फिलॉसॉफर अँड गाइड) म्हणून काम करतील, असे आपल्या राज्यघटनेला अपेक्षित होते. परंतु प्रत्यक्षात चित्र अगदी उलट आहे. राज्यपाल पदाबाबत मसुदा समितीचे अध्यक्ष व राज्यघटनेचे प्रमुख शिल्पकार डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर म्हणाले की, राज्यपालांना काही भाग वगळता थेट अधिकार नसतील आणि त्यांना राज्य सरकारच्या मदतीनुसार आणि सल्ल्यानुसारच काम करावे लागेल. म्हणजेच राज्यपालांनी ‘पक्षाचे प्रतिनिधी’ म्हणून नव्हे तर ‘संपूर्ण राज्याचे लोकप्रतिनिधी’ म्हणून आपला विवेकाधीन अधिकार (डिस्क्रीशनरी पॉवर) वापरावा याचे असे अपेक्षित आहे (संदर्भ: संविधान सभा चर्चा खंड ८ (इंग्रजी आवृत्ती) , पृ. क्र. ४६९ ). पण सध्या बिगरभाजप राज्यांमध्ये राज्यपालांनी निर्माण केलेल्या समस्या पाहिल्या तर राज्य सरकारांसोबत त्यांचे संबंध किती कमालीचे ताणले गेलेले आहेत, ते लक्षात येते.
कोणी असा युक्तिवाद करेल की राज्यपालांनी अनुच्छेद १५९ अंतर्गत संविधानाचे रक्षण आणि संरक्षण करण्याची शपथ घेतलेली असते आणि म्हणून ते त्या राज्य सरकारांच्या विरोधात वागतात. परंतु राज्य सरकारच्या सल्ल्यानुसार काम न करणे हेच भारतीय संविधानाचे उल्लंघन आहे हे विसरू नये. आणि तरीही राज्यपालांना वाटत असेल की ही राज्य सरकारे घटनेतील तरतुदींनुसार काम करत नाहीत तर ते त्याबद्दल अनुच्छेद ३५६ (१) नुसार केंद्र सरकारकडे तक्रार करू शकतात. परंतु त्यांनी राज्य सरकारच्या कामात समस्या निर्माण करू नयेत. येथे लक्षात घेण्याजोगा मुद्दा हा आहे की हे राज्यपाल घटनेतील अनुच्छेद ३५६ नुसार असा अहवाल का देत येत नाहीत की ही ‘राज्य सरकारे’ संविधानानुसार काम करत नाहीत. याचे उत्तर ‘एस. आर. बोम्मई विरुद्ध भारत सरकार’ १९९६च्या निकालाच्या प्रकरणात आहे. या प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाने असे म्हटले आहे की, अनुच्छेद ३५६ लागू करताना ते राष्ट्रपतींसमोर ठेवलेल्या सामग्रीचे न्यायालयीन पुनरावलोकन (ज्युडिशिअल रिव्ह्यू) करू शकते आणि न्यायालयाला असे आढळले की, राष्ट्रपतींसमोर ठेवलेली सामग्री अपुरी आहे किंवा चुकीच्या हेतूने कारवाई केली गेली आहे. तर सर्वोच्च न्यायालय निलंबित राज्य सरकार आणि विधानसभादेखील पुनर्जीवित करू शकते (उदा. २०१७ चे अरुणाचल प्रदेश विधानसभा विसर्जन प्रकरण). यावरून हे स्पष्ट होते की केंद्र सरकार राज्य विधानसभा आणि राज्य सरकार यांना इतक्या सहजपणे निलंबित करण्याची शिफारस करू शकत नाही आणि म्हणूनच राज्य सरकारांना काम करताना अडचणी याव्यात यासाठी राज्यपाल कार्यालयाचा वापर केला जात आहे, असे वाटते आहे. आता सध्या चर्चेत असलेल्या पश्चिम बंगाल विद्यापीठ कायद्यातल्या सुधारणांबद्दल काही बोलूया. शिक्षण हा समवर्ती यादीचा विषय आहे आणि त्यामुळे केंद्रीय संसद तसेच राज्य विधानमंडळे त्यात कायदे करू शकतात. आतापर्यंत राज्यपाल हे राज्य विद्यापीठांचे पदसिद्ध कुलपती (चॅन्सलर) असायचे. नुकतेच पश्चिम बंगालमध्ये झालेल्या सुधारणा कायदानुसार राज्यपालांच्या जागी मुख्यमंत्र्यांचा समावेश करण्यात आलेला आहे. यामुळे कुलपती पदाच्या निःपक्षपातीपणाला तडा जाईल आणि राज्य सरकार राज्य विद्यापीठांच्या कामकाजात हस्तक्षेप करेल, असे अनेकांचे म्हणणे आहे. पूर्वीच्या योजनेत राज्यपालांची भूमिका काय होती, हे लक्षात घेणे अत्यंत महत्त्वाचे आहे. घटनात्मक कायद्याच्या भाषेत ‘राज्यपाल’ या शब्दाचा अर्थ ‘मुख्यमंत्र्यांच्या अध्यक्षतेखालील मंत्री परिषद’ असा होतो, ज्याला सामान्य लोक (राज्य) सरकार म्हणतात. आणि राज्यपाल या मंत्रिमंडळाच्या मदत आणि सल्ल्यानुसारच कार्य करतील असे गृहीतच धरले आहे. त्यामुळे राज्याच्या कायद्यांद्वारे निर्माण झालेल्या विद्यापीठांच्या बाबतीत तत्कालीन राज्यपालांची कुलपतीपदाची भूमिका अत्यंत मर्यादित आणि ती केवळ ‘शोभेची’ होती. विद्यापीठे चालवण्याचे वास्तविक अधिकार कुलगुरूंच्या (व्हाइस चॅन्सलर) हातात असतात, जे शिक्षणतज्ज्ञ असणे आवश्यक असते. त्यामुळे राज्यपालांच्या जागी मुख्यमंत्र्यांच्या या नव्या रचनेमुळे या योजनेत फारसा बदल झालेला नाही. त्यामुळे या आक्षेपात फारसे तथ्य नाही. संविधान हे राज्यपालांना मुख्यमंत्र्यांच्या मदतीशिवाय आणि सल्ल्याशिवाय स्वतंत्रपणे काम करण्याचे विवेकाधिकार देते हा चुकीचा समज आहे. सर्वोच्च न्यायालयाच्या पाच न्यायाधीशांच्या घटनापीठाने ‘नबाम रेबिया २०१६’ च्या खटल्यामध्ये निर्णय दिला की अनुच्छेद १६३ राज्यपालांना ‘सामान्य विवेकाधीन’ देत नाही.
मुख्यमंत्र्यांच्या अध्यक्षतेखाली मंत्री परिषदेच्या मदतीशिवाय आणि सल्ल्याशिवाय राज्यपालांना स्वतंत्रपणे कार्य करण्याचे कोणतेही अधिकार नाहीत हे अधोरेखित करणारी अशी अनेक उदाहरणे आणि प्रकरणे आहेत. सध्याच्या राज्यपालांचे कार्यवहन हे राज्यघटनेच्या तरतुदी आणि भावनेच्या विपरीत आहेत आणि राजकीय संबंधांमुळे प्रेरित आहेत असे दुर्दैवाने नक्कीच म्हणता येईल. सध्या बिगरभाजप राज्य सरकारे ही राज्यपालांच्या अवांच्छित ढवळाढवळीवर अत्यंत नाखूश आणि उद्दिग्न दिसतात. राज्य सरकारांच्या मते हा लोकनिर्वाचित सरकारांचा शुद्ध अपमान आहे. कारण राज्यपालांचे कार्य हे जनतेला सरकार स्थापून देणे व त्याची देखरेख करणे आहे. एका प्रकारचे ‘प्रतिसरकार’ (पॅरलल गव्हर्नमेंट) चालवणे, हे नाही. खरे पाहिले तर केंद्र सरकार व राज्य सरकार हे दोन्ही जनतेचा लोकशाहीरूपी लोकांची आवाजच आहेत. आपले संविधान त्यांमध्ये उजवा-डावा, आपला-परका असा भेद करीत नाही. त्यांच्यातला फरक हा केवळ तात्त्विक स्वरूपाचा आहे. आपल्या सरंजामी वृत्तीचा इतिहास असलेल्या देशाला लोकशाहीच्या रूपातून एक कल्याणकारी राज्य स्थापना करण्याचा हा सर्व व्याप संविधानाने मांडला आहे. आपल्यापैकी प्रत्येकाने चौकस राहिले पाहिजे आणि सुधारणांची भावना विकसित केली पाहिजे हा संविधानाच्या अनुच्छेद ५१ – क (ज) चा हेतू आहे. अशा उच्च घटनात्मक अधिकाऱ्यांद्वारे त्यांच्या अधिकारांच्या गैरवापर होत असेल तर आपल्या मूलभूत कर्तव्यांचा एक भाग म्हणून आपण भारतीय नागरिकांनी जागरूक असणे ही काळाची गरज आहे.
लेखकद्वय महाराष्ट्र नॅशनल लॉ युनिव्हर्सिटी मुबंईमध्ये सहायक प्राध्यापक आहेत.
milindkb@gmail.com
chakrashok1@gmail.com
