आपले संविधान हे ‘भारताच्या लोकां’नी ‘स्वत:प्रत अर्पण’ केलेले असल्यामुळे, तो केवळ कायद्याच्या क्षेत्रापुरता दस्तावेज नव्हे. त्यामुळेच, या संविधानाची चर्चा- विशेषत:, त्यातील मूलभूत हक्कांसह इतर अनेक भागांचीही चर्चा- लोकांमध्ये होत राहाणे आवश्यक आहे, असे म्हणणे मी वारंवार मांडलेले आहे. त्यादृष्टीने ‘संघराज्याचे आणि त्याच्या क्षमतांचे आकलन’ हा ‘लोकसत्ता लेक्चर’चा विषय मला महत्त्वाचा वाटतो. संघराज्य म्हणजे राजकीय सत्तेची आणि कायदे करण्याच्या क्षमतेची विभागणी विविध राज्ये व केंद्र यांच्यात करणारी व्यवस्था, ही व्याख्या शब्दकोशांतही सापडेल. विकेंद्रीकरण आणि एकजिनसीकरण या दोन परस्परविरोधी संकल्पनांचा मेळ संघराज्याच्या संकल्पनेत आहे. ‘स्वयंशासन आणि सामाईक शासन यांचे काहीएक प्रमाणात राजकीय एकात्मीकरण’ असे यास अमेरिकन राज्यशास्त्रज्ञ डॅनिएल एलाझर यांनी त्यांच्या ‘एक्स्प्लोअिरग फेडरॅलिझम’ (१९८७) या ग्रंथात म्हटले आहे.
भारतीय संविधान निर्मितीच्या प्रक्रियेचा इतिहास हा फाळणीच्या आणि फुटीच्या सावटात घडलेला आहे. त्यामुळेच, १९४६ साली संमत झालेला संविधान ध्येयधोरण ठराव संघराज्याच्या पारंपरिक किंवा शब्दकोशीय व्याख्येला अधिक जवळचा होता; पण पुढे (संस्थानांच्या सामिलीकरणाची प्रक्रिया सुरू असताना) संघराज्याच्या चर्चेचे स्वरूप बदलले. ‘भारत हे संघराज्य असेल’ असे म्हणण्याऐवजी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनी ‘भारत हा राज्यांचा संघ असेल’ अशी शब्दयोजना केली. त्यावर अनेकांची नाराजी होती आणि आपल्या राज्यघटनेतील संघराज्य हे संसदीय लोकशाहीचा मुखवटा घातलेले एककेंद्री राज्यच आहे, अशीही टीका काहींनी केली. याचे कारण, जिथे राज्ये आणि केंद्र यांच्या राज्यघटना निरनिराळय़ा असू शकतात अशा अमेरिकन संघराज्य व्यवस्थेला हे टीकाकार बहुधा आदर्श मानत होते. याउलट भारतीय संविधान सर्व घटक-राज्यांनाही लागू असणे; त्या दुरुस्त्या करण्याची मुभा संसदेला असणे; राज्यांनी संमत केलेली विधेयके राज्यपालांनी राष्ट्रपतींकडे विचारार्थ धाडण्याची तरतूद तसेच ही विधेयक रोखण्याचे राष्ट्रपतींचे अधिकार ही आपल्या राज्यघटनेची वैशिष्टय़े, पुढल्या काळातही संघराज्य-विषयक वादांचे केंद्रस्थान ठरलेली दिसतात.
हेही वाचा >>>कौतुक कमला हॅरिसचं आणि..
संघराज्य ही व्यवस्था ‘आदर्श’ मानली जाऊ शकते का आणि ती ‘नैसर्गिक’ व्यवस्था मानावी काय, हे आणखी निराळे प्रश्न. त्यांची उत्तरे देशांच्या आणि काळाच्याही संदर्भात पाहावी लागतात. ब्रिटिशांशी झगडून भारतीयांनी १९१९ मध्ये प्रांतिक स्वायत्तता मिळवली, तेव्हापासून भारतात संघराज्याचे तत्त्व रुजलेले आहे. निव्वळ प्रशासकीय एकसंधतेच्या सोयीसाठी संघराज्य-व्यवस्था नाकारणे हे स्वातंत्र्यप्राप्तीच्या वेळपर्यंत अशक्यच ठरले होते. या देशाचा निव्वळ आकार आणि त्यातील भाषिक वैविध्य लक्षात घेता, प्रांतांनाही काहीएक कायदे करण्याचे अधिकार देणारी संघराज्य व्यवस्था भारताने स्वीकारणे अटळच ठरले होते.
परंतु म्हणून संघराज्य हीच ‘योग्य’ वा ‘उत्तम’ राज्यघटनात्मक व्यवस्था, असे मानता येणार नसल्याची मांडणीही अनेकांनी केलेली आहे. अमेरिकेत तर, हेच संघराज्याचे तत्त्व तेथील गुलामगिरीची प्रथा टिकवून ठेवण्यासाठी उपयोगी पडले. अमेरिकेतील (‘यूएस’मधील) दक्षिणेकडल्या प्रांतांनी आग्रहपूर्वक हे भेदभावमूलक कायदे जपले. आपल्याकडे संविधानानेच प्रथमपासून भेदभाव कल्पना अग्राह्य मानल्या, पण अमेरिकेत १४ वी घटनादुरुस्ती (९ जून १९६८) अमलात येईपर्यंत तेथील संघराज्यीय न्यायालयांना मानवी भेदभाव-विषयक खटले हाताळण्याचा अधिकार नव्हता, कारण खासगी जागांवर होणाऱ्या क्रियाकलापांविषयीच्या कायद्यांवर तोवर पूर्णत: प्रांतांचा अधिकार होता. याउलट आपल्याकडे, अनुच्छेद १५ (२)(अ) नुसार, ‘दुकाने, सार्वजनिक उपाहारगृहे, हॉटेल आणि सार्वजनिक करमणुकीची स्थाने’ खासगी मालकीची असली तरी भेदभाव करता येत नाही. हे खरे की, ‘दुकाने, सार्वजनिक उपाहारगृहे, हॉटेल आणि सार्वजनिक करमणुकीची स्थाने’ यांबद्दल कायदे करण्याचे अधिकार राज्यांनाच आहेत, कारण हे विषय सातव्या अनुसूचीनुसार राज्य सूचीमध्येच आहेत. पण नागरी भेदभावाविरुद्ध फौजदारी कायद्याखाली दाद मागणे हा समावर्ती सूचीतला विषय आहे. मुद्दा हा की, भारतीय संदर्भानुसार संघराज्याच्या वाटचालीतही काही वळणे आलेली आहेत. कारण मुळात, भारतीय संविधान हे समता आणि स्वातंत्र्य या मूल्यांचा अर्थ भारतीय सामाजिकतेच्या संदर्भात जाणणारे आहे. म्हणजे इथे हा गुण संघराज्याचा म्हणावा काय?- पण सहसा आपल्याकडे ‘संघराज्या’बद्दल असे तात्त्विक वा संकल्पनात्मक वादविवाद होत नाहीत.
अस्मिता आणि कार्यक्षमता
संघराज्य- व्यवस्थेच्या ज्या दोन गुणांची चर्चा राष्ट्र-राज्यांच्या संदर्भात होते ते म्हणजे, अस्मितांची जोपासना करण्यासाठी ही व्यवस्था उपयुक्त ठरते आणि संघराज्य व्यवस्थेमुळे कार्यक्षमता वाढते. सांस्कृतिक, भाषिक अथवा धार्मिक अस्मितांचे संरक्षण संघराज्य व्यवस्थेत प्रांतिक पातळीवर होऊ शकते. उदाहरणार्थ भारतीय संविधानातील अनुच्छेद ‘३७१ ब’मध्ये आसामसाठी अशी विशेष तरतूद आहे की, तेथील विधानसभेत निवडून येणाऱ्या सदस्यांखेरीज, विनिर्दिष्ट क्षेत्रांमधून अनुसूचित जमातींचे सदस्य नेमून समिती स्थापन करण्याचे अधिकार राज्यपालांना असतील. या समितीचा हेतू त्या राज्यातील अनुसूचित जमातींचे (आदिवासींचे) हितरक्षण करण्याचा आहे. हे ‘अस्मिताप्रवण संघराज्य-व्यवस्थे’चे एक उदाहरण ठरते. दुसरा प्रकार ‘कार्यक्षमता-प्रवण संघराज्य-व्यवस्थे’चा. जिथे सांस्कृतिक वैविध्य नाही तिथेही, योग्य लोकशाही प्रतिनिधित्व राखून आणि प्रसंगी त्यात सुधारणा करून ही व्यवस्था यशस्वी होत असते. संघराज्याचे भारतीय प्रारूप हे अस्मिता-प्रवण आहे तसेच ते कार्यक्षमता-प्रवणदेखील आहे. अनुसूचित अथवा विनिर्दिष्ट नसलेल्या समूहांनाही ते प्रतिनिधित्व देऊ शकते. उदाहरणार्थ, भारतातील २० हून अधिक राज्यांनी पंचायत राज संस्थांमध्ये महिलांसाठी ५० टक्के जागा राखीव ठेवल्या आहेत. ग्रामीण भागातील महिला सक्षमीकरणाचे हे मोठे पाऊल आहे. याउलट स्थिती संसदेतील महिलांच्या संख्येतून दिसते. आजघडीला संसदेत ७४ – म्हणजे १४ टक्के- महिला सदस्य आहेत.
हेही वाचा >>>हमीभावाचा अर्थ व अनर्थ
भारतीय संविधानाची ‘मूलभूत चौकट’ स्पष्ट करणाऱ्या, १३ न्यायमूर्तीच्या घटनापीठाने दिलेल्या ‘केशवानंद भारती निकाला’नंतर भारतीय नागरिक असे म्हणून शकतात की, संघराज्य-व्यवस्था हा आमच्या संविधानाच्या मूलभूत चौकटीचा भाग आहे. पण मग आपले अनेक कायदेपंडित, ‘अमेरिकी राज्यघटना अधिक संघराज्यीय आहे, त्या मानाने आपल्या राज्यघटनेची- आपल्या संविधानाची- प्रवृत्ती ही केंद्राकडेच अधिक अधिकार देण्याची आहे’, असे का म्हणत असतात? त्याचा अर्थ काय असतो आणि भारतीय संदर्भात संघराज्य या संकल्पनेचाच अर्थ निराळा लावावा काय?
‘केंद्राकडेच अधिक अधिकार देण्याच्या प्रवृत्ती’ची चर्चा करताना राज्यघटनेच्या दोन वैशिष्टय़ांकडे नेहमीच बोट दाखवले जाते : (१) आणीबाणी घोषित करण्याचे अधिकार केंद्राकडे; आणि (२) ‘अविशिष्ट विधिविधानशक्ती’ म्हणजेच, सातव्या अनुसूचीनुसार राज्य वा समावर्ती सूचीत नसलेल्या कोणत्याही विषयांवर कायदे करण्याचे अधिकार केंद्राकडे. माझ्या मते, यात अतिसुलभीकरणाचा तर्कदोष दिसतो. कुणी म्हणेल, कायदेपंडित तर साध्या विषयांचेही अतिकठिणीकरण करत असतात. पण मुद्दा हा की, आपल्या विशिष्ट संदर्भात संघराज्य-व्यवस्थेची व्याप्ती आणि तिच्या मर्यादा समजून घ्यायच्या असल्यास आपल्याला निव्वळ वरवर न पाहाता पापुद्रे सोलून निरखून पाहावे लागेल. आणीबाणीचे वा अविशिष्ट/ अवशिष्ट अशा विषयांवर कायदे करण्याचे अधिकार केंद्राकडेच आहेत कबूल, आणि हे लक्षण केंद्रीकरणाचे म्हणावे लागेल हेही मान्यच. पण राज्यांवर, राज्य सूचीतील विषयांवर कोणत्याही प्रकारे परिणाम करू शकणाऱ्या घटनादुरुस्तीसाठी (अनुच्छेद ३६८ (२)) कठोर अटीदेखील घालणारी ही राज्यघटना आहे. घटनादुरुस्ती दोन-तृतीयांश बहुमताने होऊ शकते; पण राज्यांच्या अधिकारांवर परिणाम करू शकरणारी दुरुस्ती घटनेत करण्यासाठी संसदेतील या विशेष बहुमतासह, किमान निम्म्या राज्यांकडून अनुसमर्थन मिळवावे लागते.
याच पद्धतीने, राज्यपालांकडे असलेल्या ‘मंजूर विधेयकांवर मोहोर उमटवण्याच्या’ अधिकाराकडेही पाहाता येईल. राज्यपालांची नेमणूक राष्ट्रपतींकडून होते हे कबूल आणि त्यासाठी केंद्रीय मंत्रिमंडळाने ‘सल्ला व सहकार्य’ दिलेले असते हेही मान्यच; पण म्हणून राज्य विधिमंडळांनी मंजूर केलेली विधेयके अनिश्चित काळ अडवून ठेवण्याची अथवा कोणत्याही प्रकारे राज्यांना ‘निम्नस्तरीय’ वर्तणूक देण्याची संधी राज्यपालांना मिळू नये, यासाठी आपल्या राज्यघटनेतच अनेक तरतुदी आहेत, त्यांनी राज्यपालपदही निबद्ध झालेले आहे.
भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेचा अभ्यास हा भारतीय संदर्भात न करता पाश्चात्त्य सैद्धान्तिक संदर्भापुरता राहिला, तर गैरलागू पुराव्यांवर निवाडा दिल्यासारखे, ‘भारतीय संघराज्य व्यवस्था ही ‘आभासी संघराज्य’ आहे’ आदी निष्कर्ष काढले जातात. माझ्या मते या असल्या निष्कर्षांकडेही चिकित्सकपणे पाहिले गेले पाहिजे. भारताचा इतिहास, इथले सांस्कृतिक वैविध्य आणि इथली सामाजिक वीण हे आपल्या संघराज्य-व्यवस्थेचे संदर्भ आहेत. त्याखेरीज, अधिकारांची संरचना केंद्र आणि राज्ये यांच्यात तसेच विविध राज्यांची आपापसांत कशी आहे, हा संदर्भदेखील भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेचे स्वरूप समजून घेण्यासाठी महत्त्वाचा आहे.
संवाद आणि सहकार्य
संघराज्य-व्यवस्था ही संकल्पना एकसाची असूच शकत नाही. या संकल्पनेचे अर्थ आणि अन्वयार्थ अनेक निघू शकतात, हे भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेच्या आजवरच्या वाटचालीत दिसूनही आलेले आहे. उदाहरणार्थ १९७७ सालच्या ‘राजस्थान राज्य वि. भारत सरकार’ या निकालात सर्वोच्च न्यायालयाने ‘सहकारी संघराज्य’ हा शब्दप्रयोग पहिल्यांदा केला. त्यामागची कल्पना अशी की, सहकार्याच्या भावनेतून केंद्र आणि राज्य वा राज्ये यांनी परस्परांशी असलेले मतभेद ‘मिटवावेत’. हा मार्ग आदर्शच; पण प्रत्यक्षात असे होऊ शकते का? यासंदर्भात २०२२ मधल्या ‘भारत सरकार वि. मोहित मिनरल्स’ निकालात मी अशी कल्पना मांडली की केंद्र आणि राज्यांनी परस्परसंवाद साधत राहावे. संवाद एकतर्फी नसतोच, पण तो नेहमी हलकाफुलका असतो असेही नाही. त्यात घर्षणाचे प्रसंगही येतात- आणि संघर्ष ‘वाईट’ असे ठरवणे योग्य नाही. संवाद दुतर्फी, दुधारीही असणे हे संघराज्य-व्यवस्थेला पूरकच ठरेल. नेहमी सोयीस्कर परिणाम मिळतीलच असे नाही, पण स्पर्धाशीलतेचे स्वागत हादेखील सहकार्य निकोप ठेवणारा गुणविशेष ठरतो.
भारतीय संघराज्य व्यवस्थेचे पैलू विशद करणारा आणखी एक महत्त्वाचा आणि काहीसा अद्वितीय शब्दप्रयोग म्हणजे ‘विषमअंग (अ‍ॅसिमेट्रिक) संघराज्यवाद’- इथे विषमअंगता दोन पातळय़ांवरची आहे. (१) राज्ये आणि केंद्र यांना आपापल्या विधिविधान-क्षेत्रांत मिळणारे स्वातंत्र्य वा स्वायत्तता आणि (२) एकेका राज्याला केंद्राशी संवाद- सहकार्य करताना मिळणारी स्वायत्तता. राज्यांमधले वैविध्य इथे लक्षात घ्यावे लागेल.
हा मुद्दा लक्षात येण्यासाठी थोडा इतिहास पाहू. संविधानसभेत आपली राज्यघटना तयार होत असताना, ‘राज्यांचे संविधान’ असा निराळा भाग त्यात असणार होता. त्यात राज्यांचे अधिकार आदी तपशिलांसह प्रत्येक राज्यास मिळणाऱ्या स्वायत्ततेचाही उल्लेख असणार होता. पुढे हा भाग संविधानातच सम्मीलित झाला तरीही राज्ये, विधानसभा असलेले केंद्रशासित प्रदेश आणि विधानसभा नसलेले केंद्रशासित प्रदेश असे तीन प्रकार स्पष्टपणे निरनिराळे राहिले. शिवाय यापैकी एकेका प्रकारातल्या एखाददुसऱ्या राज्यासाठी विशेष तरतुदी संविधानातच करण्यात आल्या. उदाहरणार्थ, अनुच्छेद ‘३७१ जे’मधील तरतूद कर्नाटकच्या काही जिल्ह्यांना विशेष सवलती देते.
सर्वोच्च न्यायालयाची भूमिका
उच्च न्यायालये आणि सर्वोच्च न्यायालय ही संविधानाचा अर्थ लावणारी न्यायालये असल्याने, केंद्र- राज्य संबंध अथवा राज्याराज्यांतील संबंध तसेच त्यांतून संघराज्य- व्यवस्थेबद्दल निर्माण होणारे प्रश्न यांना आकार देण्यात सर्वोच्च न्यायालयाची भूमिका महत्त्वाची ठरली आहे. संघराज्य व्यवस्थेबद्दल सर्वोच्च न्यायालयाचा दृष्टिकोन अगदी १९९४ पर्यंत केंद्राकडे अधिक सत्ताशक्ती असल्याचे मानणारा होता, असे तोवरच्या विविध निवाडय़ांतून दिसते. मात्र १९९४ सालच्या ‘एस आर. बोम्मई वि. भारत सरकार’ या निकालानंतर हा दृष्टिकोन बदलला. आधीचा दृष्टिकोन ‘अभिकेंद्री’ (सेंट्रिपेटल- केंद्राभोवती फिरणारा), तर बोम्मई निकालाच्या नंतर दिसून आलेला दृष्टिकोन ‘अपकेंद्री’ (सेंट्रिफ्यूगल- केंद्राच्या शक्तीखेरीज अन्य घटकही जिथे परिणामकारक ठरतात असा) होता, असे निरीक्षण केवळ न नोंदवता बोम्मई निकालानंतरचा ‘अपकेंद्री काळ’ आणि आधीचा ‘अभिकेंद्री काळ’ अशी कालपटाची विभागणीही करता येईल. बोम्मई निकालातून, राज्यांकडेही काहीएक अधिकार असतात, राज्यांच्या शक्तीचेही संरक्षण सर्वोच्च न्यायालयाने केले पाहिजे, याचे भान दिसून आले, म्हणून ती नव्या कालखंडाची सुरुवात ठरली. त्यानंतरच्या काळात संघराज्य-व्यवस्थेच्या तत्त्वांनुसार लोकशाहीला अधिक वाव देण्याचेही काम सर्वोच्च न्यायालयाने केले.
याचे ताजे उदाहरण सांगतो. राज्य विधिमंडळाने मंजूर केलेल्या विधेयकावर मोहोर उमटवून- त्यास मान्यता देऊन- त्याचे कायद्यात रूपांतर करण्यासंदर्भात, राज्यपालांना अनुच्छेद २०० नुसार तीन पर्याय उपलब्ध असतात. पहिला त्या विधेयकास मान्यता देण्याचा, दुसरा मान्यतेविना विधेयक रोखून ठेवण्याचा, तर तिसरा राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ धाडण्याचा. यापैकी दुसऱ्या पर्यायाचा वापर अशा प्रकारे होत होता की, प्रत्यक्षात राज्यपाल अनिश्चित काळासाठी विधेयक रोखून ठेवत होते आणि त्यापायी ही विधेयके शून्यवत होत होती- थोडक्यात, या पर्यायाचा वापर राज्यपालांच्या नकाराधिकारासारखा होत होता. मात्र याच दुसऱ्या पर्यायासंदर्भात एक महत्त्वाचे परंतुक (प्रोव्हायझो) देखील याच अनुच्छेदाच्या पुढल्या परिच्छेदात आहे. राज्यपालांना ‘ते विधेयक सभागृहांकडे संदेशासह परत पाठवून अशी विनंती करता येईल की, त्यांनी त्या विधेयकाचा किंवा त्यातील कोणत्याही विनिर्दिष्ट तरतुदींचा फेरविचार करावा..’ हे परंतुक आम्ही, राज्यपालांच्या या अधिकाराबाबतचा निकाल देताना मूळ तरतुदीचा अविभाज्य भाग मानले आणि ‘हा राज्यपालांचा नकाराधिकार नव्हे’ असे स्पष्ट केले. राज्यपालांनी जर विधेयक रोखले असेल, तर ते विधेयक काही सूचना- शिफारसींसह सभागृहाकडे परत पाठवण्याचे बंधनही ‘अनुच्छेद २००’मुळे राज्यपालांवर येते, असा अर्थ आम्ही लावला.
या प्रकारे गेल्या काही दशकांत भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेला बळकटी आणणारे निवाडे सर्वोच्च न्यायालयाने दिलेले आहेत. राज्यांच्या हक्कांचे संरक्षण, विविध समूहांच्या अस्मितांची जपणूक आणि सांविधानिक मूल्यांचे संवर्धन अशा कर्तव्यांचे भान असणारी न्यायतत्त्वीय बैठक यातून विकसित झालेली आहे.
अमेरिकी राज्यघटनेपेक्षा आपली राज्यघटना अनेक मुद्दय़ांचे अधिक तपशीलवार विवरण करणारी आहे. संघराज्यीय अधिकारांच्या मर्यादा ठरवण्यासाठी आपल्या न्यायालयांना राजकीय परिस्थितीकडे पाहण्याची गरजच त्यामुळे उरत नाही. संविधानाच्या तरतुदींचा अर्थ लावण्यासाठी पुरेसा पाया उपलब्ध असतो आणि आधारासाठी पायंडेही उपलब्ध असतात. अगदी अलीकडे, ‘मिनरल्स एरिया डेव्हलपमेंट ऑथोरिटी वि. स्टील ऑथोरिटी ऑफ इंडिया’ हे प्रकरण निकाली काढणाऱ्या न्यायपीठात माझाही समावेश होता. खनिजसंपत्तीवर कर आकारणीचा काहीएक अधिकार राज्यांनाही आहे, असा निवाडा त्या प्रकरणी देताना आम्ही कायदे करण्याच्या अधिकारांची सांविधानिक विभागणी तर पाहिलीच, शिवाय आजघडीला एकंदर राज्यांकडे कल्याणकारी प्रशासन राबवण्यासाठीची क्षमता कितपत आहे, हेही विचारात घेतले. खनिज संपत्तीच्या बाबतीत प्रत्येक राज्याची स्थिती निरनिराळी आहे, हे ध्यानात ठेवूनच हा निकाल दिला गेला. केवळ राजकीय आणि वित्तीय अधिकारांचा विचार करण्यावर न थांबता कल्याणकारी क्षमतेचा विचारही करण्यात आला, हे या निवाडय़ाचे वैशिष्टय़. त्यासाठी आम्ही वास्तवाकडे तर पाहिलेच, पण ‘वित्तीय संघराज्यवाद’ (फिस्कल फेडरॅलिझम) सारख्या संकल्पनांचेही अवगाहन केले.
संघराज्यवादाचे भवितव्य
आपले संविधान संघराज्यवादी आहे आणि ते अन्य अनेक राज्यघटनांपेक्षा अधिक तपशीलवार आहे; सातव्या अनुसूचीमध्ये संघ सूची, राज्य सूची आणि समावर्ती सूची यांचा समावेश करून कोणत्या विषयांवर कायदे करण्याचा अधिकार कोणाचा, हेही त्यात स्पष्ट आहे; ही वैशिष्टय़े आहेतच. या सूचींमध्ये काही भाग पुनरुक्त आहे आणि त्यांत विशेषत: भेदभाव-रोधक धोरणे कोणी कशी राबवावीत याविषयी पुरेशी स्पष्टता नाही, असा आक्षेपही अभ्यासकांनी नोंदवला आहे. तरीदेखील, आपली राज्यघटना ही अन्य कुणा ‘अस्सल’ संघराज्य-रचनेवर बेतलेली नसून भारताच्या विशिष्ट गरजा ओळखूनच त्यातील संघराज्यवाद आकारास येणार आहे, याचे पुरेपूर भान डॉ. आंबेडकरांना होते.
कायद्याचे प्राध्यापक आणि भारतीय समाजरचनेच्या संदर्भात संविधानाच्या वाटचालीचे अभ्यासक मार्क गॅलेंटर यांच्या मते, भारतीय संविधान हे ‘समूहांच्या नात्यांची पूर्णत: नव्याने पुनर्बाधणी करणारे’ असून त्यामुळे ‘जुने हक्क जाऊन नवे हक्क प्रस्थापित झाले’. या विधानातील नवे हक्क म्हणजे काय आणि संघराज्यवादामुळे या हक्कांना कसा आकार येणार आहे, या प्रश्नांना आपण सातत्याने सामोरे जाणे आवश्यक आहे. मुळात आपले संविधान हे स्थितीवादी नसून परिवर्तनवादी आहे. त्यामुळेच आजघडीला वातावरणीय बदल, कृत्रिम बुद्धिमत्ता, विदा-संरक्षण, सायबर-गुन्हे यासारखे प्रश्न केवळ एखाद्या देशापुरते किंवा आपल्या संघराज्य-व्यवस्थेने आखलेल्या सीमांमधले नसूनही आपण त्यांचा विचार केला पाहिजे. हा विषय राज्यांचा आणि तो केंद्राचा अशी सूचिबद्ध विभागणी इथे कामी येणार नाही. ‘ज्या विषयांबाबत स्पष्टपणे विभागणी नाही त्यांच्या विधिविधानाचे अवशिष्ट अधिकार केंद्राकडेच असणार’ हा युक्तिवाददेखील या संदर्भात कुचकामी ठरेल. मात्र आपल्या संघराज्याच्या सांविधानिक वाटचालीने आपल्याला जी दिशा दिली, ती इथे उपयोगी पडेल. वातावरणीय बदलांचा फटका भारतातील काही राज्यांना जास्त आणि काहींना तुलनेने कमी जाणवत असेल, किंवा सायबर गुन्ह्यांचे प्रमाण काही राज्यांत फार आणि काही राज्यांत नगण्य असेल. वातावरणीय व्यवस्थापनासंदर्भात केंद्राला आणि राज्यांनाही पूर्ण अधिकार आहेत. हे लक्षात घेऊनच, त्या विभागणीतूनही धोरणे आणि कायद्यांची वाट प्रशस्त करण्यासाठी आज काही संस्था कार्यरत आहेत. अशा संस्था महाराष्ट्रातही आहेत आणि राज्याप्रमाणेच केंद्रालाही, वातावरण- बदलासंदर्भातील सामायिक जबाबदारीची जाणीव करून देण्याचे काम त्या योग्यरीत्या करताहेत.
संघराज्यवादाची वाटचाल याआधीच्या काळात, वैधानिक अधिकारांच्या वाटणीमुळे वाटय़ास आलेल्या राजकीय वास्तवातून मार्गक्रमण करण्यापुरतीच उरली होती हा आक्षेप खरा जरी मानला तरी, यापुढली वाटचाल तशी नसावी- ती वाटचाल लोकशाहीला समृद्ध करणारी आणि समता, स्वातंत्र्य, प्रतिष्ठा व बंधुता या सांविधानिक मूल्यांचा परिपोष करणारी असायला हवी. अखेर केंद्र व राज्ये दोन्ही संविधानाचीच निर्मिती आहेत. त्या दोहोंनी संवाद, सहकार्य आणि संविधानदत्त वैधानिक मर्यादांचा आदर कायम ठेवल्यास आजच्या काळातील समस्यांवरही योग्य उत्तरे निश्चितपणे शोधता येतील. माझ्या मते, या आव्हानांना सामोरे जाण्याची क्षमता हीच आपल्या ‘अ-परिपूर्ण’ संघराज्य-व्यवस्थेवरील संविधानकारांच्या विश्वासाचा कस दाखवून देणारी ठरेल. नव्या समस्यांना भिडण्याची आपली ताकद वाढण्यासाठी संघराज्याच्या सर्वच घटकांकडून सहकार आणि सांविधानिक ध्येयांचे भान यांची अपेक्षा करतानाच, ती पूर्ण होत राहील अशी आशाही मी व्यक्त करतो आणि थांबतो.
भारतीय संविधान निर्मितीच्या प्रक्रियेचा इतिहास हा फाळणीच्या आणि फुटीच्या सावटात घडलेला आहे. त्यामुळेच, १९४६ साली संमत झालेला संविधान ध्येयधोरण ठराव संघराज्याच्या पारंपरिक किंवा शब्दकोशीय व्याख्येला अधिक जवळचा होता; पण पुढे (संस्थानांच्या सामिलीकरणाची प्रक्रिया सुरू असताना) संघराज्याच्या चर्चेचे स्वरूप बदलले. ‘भारत हे संघराज्य असेल’ असे म्हणण्याऐवजी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनी ‘भारत हा राज्यांचा संघ असेल’ अशी शब्दयोजना केली. त्यावर अनेकांची नाराजी होती आणि आपल्या राज्यघटनेतील संघराज्य हे संसदीय लोकशाहीचा मुखवटा घातलेले एककेंद्री राज्यच आहे, अशीही टीका काहींनी केली. याचे कारण, जिथे राज्ये आणि केंद्र यांच्या राज्यघटना निरनिराळय़ा असू शकतात अशा अमेरिकन संघराज्य व्यवस्थेला हे टीकाकार बहुधा आदर्श मानत होते. याउलट भारतीय संविधान सर्व घटक-राज्यांनाही लागू असणे; त्या दुरुस्त्या करण्याची मुभा संसदेला असणे; राज्यांनी संमत केलेली विधेयके राज्यपालांनी राष्ट्रपतींकडे विचारार्थ धाडण्याची तरतूद तसेच ही विधेयक रोखण्याचे राष्ट्रपतींचे अधिकार ही आपल्या राज्यघटनेची वैशिष्टय़े, पुढल्या काळातही संघराज्य-विषयक वादांचे केंद्रस्थान ठरलेली दिसतात.
हेही वाचा >>>कौतुक कमला हॅरिसचं आणि..
संघराज्य ही व्यवस्था ‘आदर्श’ मानली जाऊ शकते का आणि ती ‘नैसर्गिक’ व्यवस्था मानावी काय, हे आणखी निराळे प्रश्न. त्यांची उत्तरे देशांच्या आणि काळाच्याही संदर्भात पाहावी लागतात. ब्रिटिशांशी झगडून भारतीयांनी १९१९ मध्ये प्रांतिक स्वायत्तता मिळवली, तेव्हापासून भारतात संघराज्याचे तत्त्व रुजलेले आहे. निव्वळ प्रशासकीय एकसंधतेच्या सोयीसाठी संघराज्य-व्यवस्था नाकारणे हे स्वातंत्र्यप्राप्तीच्या वेळपर्यंत अशक्यच ठरले होते. या देशाचा निव्वळ आकार आणि त्यातील भाषिक वैविध्य लक्षात घेता, प्रांतांनाही काहीएक कायदे करण्याचे अधिकार देणारी संघराज्य व्यवस्था भारताने स्वीकारणे अटळच ठरले होते.
परंतु म्हणून संघराज्य हीच ‘योग्य’ वा ‘उत्तम’ राज्यघटनात्मक व्यवस्था, असे मानता येणार नसल्याची मांडणीही अनेकांनी केलेली आहे. अमेरिकेत तर, हेच संघराज्याचे तत्त्व तेथील गुलामगिरीची प्रथा टिकवून ठेवण्यासाठी उपयोगी पडले. अमेरिकेतील (‘यूएस’मधील) दक्षिणेकडल्या प्रांतांनी आग्रहपूर्वक हे भेदभावमूलक कायदे जपले. आपल्याकडे संविधानानेच प्रथमपासून भेदभाव कल्पना अग्राह्य मानल्या, पण अमेरिकेत १४ वी घटनादुरुस्ती (९ जून १९६८) अमलात येईपर्यंत तेथील संघराज्यीय न्यायालयांना मानवी भेदभाव-विषयक खटले हाताळण्याचा अधिकार नव्हता, कारण खासगी जागांवर होणाऱ्या क्रियाकलापांविषयीच्या कायद्यांवर तोवर पूर्णत: प्रांतांचा अधिकार होता. याउलट आपल्याकडे, अनुच्छेद १५ (२)(अ) नुसार, ‘दुकाने, सार्वजनिक उपाहारगृहे, हॉटेल आणि सार्वजनिक करमणुकीची स्थाने’ खासगी मालकीची असली तरी भेदभाव करता येत नाही. हे खरे की, ‘दुकाने, सार्वजनिक उपाहारगृहे, हॉटेल आणि सार्वजनिक करमणुकीची स्थाने’ यांबद्दल कायदे करण्याचे अधिकार राज्यांनाच आहेत, कारण हे विषय सातव्या अनुसूचीनुसार राज्य सूचीमध्येच आहेत. पण नागरी भेदभावाविरुद्ध फौजदारी कायद्याखाली दाद मागणे हा समावर्ती सूचीतला विषय आहे. मुद्दा हा की, भारतीय संदर्भानुसार संघराज्याच्या वाटचालीतही काही वळणे आलेली आहेत. कारण मुळात, भारतीय संविधान हे समता आणि स्वातंत्र्य या मूल्यांचा अर्थ भारतीय सामाजिकतेच्या संदर्भात जाणणारे आहे. म्हणजे इथे हा गुण संघराज्याचा म्हणावा काय?- पण सहसा आपल्याकडे ‘संघराज्या’बद्दल असे तात्त्विक वा संकल्पनात्मक वादविवाद होत नाहीत.
अस्मिता आणि कार्यक्षमता
संघराज्य- व्यवस्थेच्या ज्या दोन गुणांची चर्चा राष्ट्र-राज्यांच्या संदर्भात होते ते म्हणजे, अस्मितांची जोपासना करण्यासाठी ही व्यवस्था उपयुक्त ठरते आणि संघराज्य व्यवस्थेमुळे कार्यक्षमता वाढते. सांस्कृतिक, भाषिक अथवा धार्मिक अस्मितांचे संरक्षण संघराज्य व्यवस्थेत प्रांतिक पातळीवर होऊ शकते. उदाहरणार्थ भारतीय संविधानातील अनुच्छेद ‘३७१ ब’मध्ये आसामसाठी अशी विशेष तरतूद आहे की, तेथील विधानसभेत निवडून येणाऱ्या सदस्यांखेरीज, विनिर्दिष्ट क्षेत्रांमधून अनुसूचित जमातींचे सदस्य नेमून समिती स्थापन करण्याचे अधिकार राज्यपालांना असतील. या समितीचा हेतू त्या राज्यातील अनुसूचित जमातींचे (आदिवासींचे) हितरक्षण करण्याचा आहे. हे ‘अस्मिताप्रवण संघराज्य-व्यवस्थे’चे एक उदाहरण ठरते. दुसरा प्रकार ‘कार्यक्षमता-प्रवण संघराज्य-व्यवस्थे’चा. जिथे सांस्कृतिक वैविध्य नाही तिथेही, योग्य लोकशाही प्रतिनिधित्व राखून आणि प्रसंगी त्यात सुधारणा करून ही व्यवस्था यशस्वी होत असते. संघराज्याचे भारतीय प्रारूप हे अस्मिता-प्रवण आहे तसेच ते कार्यक्षमता-प्रवणदेखील आहे. अनुसूचित अथवा विनिर्दिष्ट नसलेल्या समूहांनाही ते प्रतिनिधित्व देऊ शकते. उदाहरणार्थ, भारतातील २० हून अधिक राज्यांनी पंचायत राज संस्थांमध्ये महिलांसाठी ५० टक्के जागा राखीव ठेवल्या आहेत. ग्रामीण भागातील महिला सक्षमीकरणाचे हे मोठे पाऊल आहे. याउलट स्थिती संसदेतील महिलांच्या संख्येतून दिसते. आजघडीला संसदेत ७४ – म्हणजे १४ टक्के- महिला सदस्य आहेत.
हेही वाचा >>>हमीभावाचा अर्थ व अनर्थ
भारतीय संविधानाची ‘मूलभूत चौकट’ स्पष्ट करणाऱ्या, १३ न्यायमूर्तीच्या घटनापीठाने दिलेल्या ‘केशवानंद भारती निकाला’नंतर भारतीय नागरिक असे म्हणून शकतात की, संघराज्य-व्यवस्था हा आमच्या संविधानाच्या मूलभूत चौकटीचा भाग आहे. पण मग आपले अनेक कायदेपंडित, ‘अमेरिकी राज्यघटना अधिक संघराज्यीय आहे, त्या मानाने आपल्या राज्यघटनेची- आपल्या संविधानाची- प्रवृत्ती ही केंद्राकडेच अधिक अधिकार देण्याची आहे’, असे का म्हणत असतात? त्याचा अर्थ काय असतो आणि भारतीय संदर्भात संघराज्य या संकल्पनेचाच अर्थ निराळा लावावा काय?
‘केंद्राकडेच अधिक अधिकार देण्याच्या प्रवृत्ती’ची चर्चा करताना राज्यघटनेच्या दोन वैशिष्टय़ांकडे नेहमीच बोट दाखवले जाते : (१) आणीबाणी घोषित करण्याचे अधिकार केंद्राकडे; आणि (२) ‘अविशिष्ट विधिविधानशक्ती’ म्हणजेच, सातव्या अनुसूचीनुसार राज्य वा समावर्ती सूचीत नसलेल्या कोणत्याही विषयांवर कायदे करण्याचे अधिकार केंद्राकडे. माझ्या मते, यात अतिसुलभीकरणाचा तर्कदोष दिसतो. कुणी म्हणेल, कायदेपंडित तर साध्या विषयांचेही अतिकठिणीकरण करत असतात. पण मुद्दा हा की, आपल्या विशिष्ट संदर्भात संघराज्य-व्यवस्थेची व्याप्ती आणि तिच्या मर्यादा समजून घ्यायच्या असल्यास आपल्याला निव्वळ वरवर न पाहाता पापुद्रे सोलून निरखून पाहावे लागेल. आणीबाणीचे वा अविशिष्ट/ अवशिष्ट अशा विषयांवर कायदे करण्याचे अधिकार केंद्राकडेच आहेत कबूल, आणि हे लक्षण केंद्रीकरणाचे म्हणावे लागेल हेही मान्यच. पण राज्यांवर, राज्य सूचीतील विषयांवर कोणत्याही प्रकारे परिणाम करू शकणाऱ्या घटनादुरुस्तीसाठी (अनुच्छेद ३६८ (२)) कठोर अटीदेखील घालणारी ही राज्यघटना आहे. घटनादुरुस्ती दोन-तृतीयांश बहुमताने होऊ शकते; पण राज्यांच्या अधिकारांवर परिणाम करू शकरणारी दुरुस्ती घटनेत करण्यासाठी संसदेतील या विशेष बहुमतासह, किमान निम्म्या राज्यांकडून अनुसमर्थन मिळवावे लागते.
याच पद्धतीने, राज्यपालांकडे असलेल्या ‘मंजूर विधेयकांवर मोहोर उमटवण्याच्या’ अधिकाराकडेही पाहाता येईल. राज्यपालांची नेमणूक राष्ट्रपतींकडून होते हे कबूल आणि त्यासाठी केंद्रीय मंत्रिमंडळाने ‘सल्ला व सहकार्य’ दिलेले असते हेही मान्यच; पण म्हणून राज्य विधिमंडळांनी मंजूर केलेली विधेयके अनिश्चित काळ अडवून ठेवण्याची अथवा कोणत्याही प्रकारे राज्यांना ‘निम्नस्तरीय’ वर्तणूक देण्याची संधी राज्यपालांना मिळू नये, यासाठी आपल्या राज्यघटनेतच अनेक तरतुदी आहेत, त्यांनी राज्यपालपदही निबद्ध झालेले आहे.
भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेचा अभ्यास हा भारतीय संदर्भात न करता पाश्चात्त्य सैद्धान्तिक संदर्भापुरता राहिला, तर गैरलागू पुराव्यांवर निवाडा दिल्यासारखे, ‘भारतीय संघराज्य व्यवस्था ही ‘आभासी संघराज्य’ आहे’ आदी निष्कर्ष काढले जातात. माझ्या मते या असल्या निष्कर्षांकडेही चिकित्सकपणे पाहिले गेले पाहिजे. भारताचा इतिहास, इथले सांस्कृतिक वैविध्य आणि इथली सामाजिक वीण हे आपल्या संघराज्य-व्यवस्थेचे संदर्भ आहेत. त्याखेरीज, अधिकारांची संरचना केंद्र आणि राज्ये यांच्यात तसेच विविध राज्यांची आपापसांत कशी आहे, हा संदर्भदेखील भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेचे स्वरूप समजून घेण्यासाठी महत्त्वाचा आहे.
संवाद आणि सहकार्य
संघराज्य-व्यवस्था ही संकल्पना एकसाची असूच शकत नाही. या संकल्पनेचे अर्थ आणि अन्वयार्थ अनेक निघू शकतात, हे भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेच्या आजवरच्या वाटचालीत दिसूनही आलेले आहे. उदाहरणार्थ १९७७ सालच्या ‘राजस्थान राज्य वि. भारत सरकार’ या निकालात सर्वोच्च न्यायालयाने ‘सहकारी संघराज्य’ हा शब्दप्रयोग पहिल्यांदा केला. त्यामागची कल्पना अशी की, सहकार्याच्या भावनेतून केंद्र आणि राज्य वा राज्ये यांनी परस्परांशी असलेले मतभेद ‘मिटवावेत’. हा मार्ग आदर्शच; पण प्रत्यक्षात असे होऊ शकते का? यासंदर्भात २०२२ मधल्या ‘भारत सरकार वि. मोहित मिनरल्स’ निकालात मी अशी कल्पना मांडली की केंद्र आणि राज्यांनी परस्परसंवाद साधत राहावे. संवाद एकतर्फी नसतोच, पण तो नेहमी हलकाफुलका असतो असेही नाही. त्यात घर्षणाचे प्रसंगही येतात- आणि संघर्ष ‘वाईट’ असे ठरवणे योग्य नाही. संवाद दुतर्फी, दुधारीही असणे हे संघराज्य-व्यवस्थेला पूरकच ठरेल. नेहमी सोयीस्कर परिणाम मिळतीलच असे नाही, पण स्पर्धाशीलतेचे स्वागत हादेखील सहकार्य निकोप ठेवणारा गुणविशेष ठरतो.
भारतीय संघराज्य व्यवस्थेचे पैलू विशद करणारा आणखी एक महत्त्वाचा आणि काहीसा अद्वितीय शब्दप्रयोग म्हणजे ‘विषमअंग (अ‍ॅसिमेट्रिक) संघराज्यवाद’- इथे विषमअंगता दोन पातळय़ांवरची आहे. (१) राज्ये आणि केंद्र यांना आपापल्या विधिविधान-क्षेत्रांत मिळणारे स्वातंत्र्य वा स्वायत्तता आणि (२) एकेका राज्याला केंद्राशी संवाद- सहकार्य करताना मिळणारी स्वायत्तता. राज्यांमधले वैविध्य इथे लक्षात घ्यावे लागेल.
हा मुद्दा लक्षात येण्यासाठी थोडा इतिहास पाहू. संविधानसभेत आपली राज्यघटना तयार होत असताना, ‘राज्यांचे संविधान’ असा निराळा भाग त्यात असणार होता. त्यात राज्यांचे अधिकार आदी तपशिलांसह प्रत्येक राज्यास मिळणाऱ्या स्वायत्ततेचाही उल्लेख असणार होता. पुढे हा भाग संविधानातच सम्मीलित झाला तरीही राज्ये, विधानसभा असलेले केंद्रशासित प्रदेश आणि विधानसभा नसलेले केंद्रशासित प्रदेश असे तीन प्रकार स्पष्टपणे निरनिराळे राहिले. शिवाय यापैकी एकेका प्रकारातल्या एखाददुसऱ्या राज्यासाठी विशेष तरतुदी संविधानातच करण्यात आल्या. उदाहरणार्थ, अनुच्छेद ‘३७१ जे’मधील तरतूद कर्नाटकच्या काही जिल्ह्यांना विशेष सवलती देते.
सर्वोच्च न्यायालयाची भूमिका
उच्च न्यायालये आणि सर्वोच्च न्यायालय ही संविधानाचा अर्थ लावणारी न्यायालये असल्याने, केंद्र- राज्य संबंध अथवा राज्याराज्यांतील संबंध तसेच त्यांतून संघराज्य- व्यवस्थेबद्दल निर्माण होणारे प्रश्न यांना आकार देण्यात सर्वोच्च न्यायालयाची भूमिका महत्त्वाची ठरली आहे. संघराज्य व्यवस्थेबद्दल सर्वोच्च न्यायालयाचा दृष्टिकोन अगदी १९९४ पर्यंत केंद्राकडे अधिक सत्ताशक्ती असल्याचे मानणारा होता, असे तोवरच्या विविध निवाडय़ांतून दिसते. मात्र १९९४ सालच्या ‘एस आर. बोम्मई वि. भारत सरकार’ या निकालानंतर हा दृष्टिकोन बदलला. आधीचा दृष्टिकोन ‘अभिकेंद्री’ (सेंट्रिपेटल- केंद्राभोवती फिरणारा), तर बोम्मई निकालाच्या नंतर दिसून आलेला दृष्टिकोन ‘अपकेंद्री’ (सेंट्रिफ्यूगल- केंद्राच्या शक्तीखेरीज अन्य घटकही जिथे परिणामकारक ठरतात असा) होता, असे निरीक्षण केवळ न नोंदवता बोम्मई निकालानंतरचा ‘अपकेंद्री काळ’ आणि आधीचा ‘अभिकेंद्री काळ’ अशी कालपटाची विभागणीही करता येईल. बोम्मई निकालातून, राज्यांकडेही काहीएक अधिकार असतात, राज्यांच्या शक्तीचेही संरक्षण सर्वोच्च न्यायालयाने केले पाहिजे, याचे भान दिसून आले, म्हणून ती नव्या कालखंडाची सुरुवात ठरली. त्यानंतरच्या काळात संघराज्य-व्यवस्थेच्या तत्त्वांनुसार लोकशाहीला अधिक वाव देण्याचेही काम सर्वोच्च न्यायालयाने केले.
याचे ताजे उदाहरण सांगतो. राज्य विधिमंडळाने मंजूर केलेल्या विधेयकावर मोहोर उमटवून- त्यास मान्यता देऊन- त्याचे कायद्यात रूपांतर करण्यासंदर्भात, राज्यपालांना अनुच्छेद २०० नुसार तीन पर्याय उपलब्ध असतात. पहिला त्या विधेयकास मान्यता देण्याचा, दुसरा मान्यतेविना विधेयक रोखून ठेवण्याचा, तर तिसरा राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ धाडण्याचा. यापैकी दुसऱ्या पर्यायाचा वापर अशा प्रकारे होत होता की, प्रत्यक्षात राज्यपाल अनिश्चित काळासाठी विधेयक रोखून ठेवत होते आणि त्यापायी ही विधेयके शून्यवत होत होती- थोडक्यात, या पर्यायाचा वापर राज्यपालांच्या नकाराधिकारासारखा होत होता. मात्र याच दुसऱ्या पर्यायासंदर्भात एक महत्त्वाचे परंतुक (प्रोव्हायझो) देखील याच अनुच्छेदाच्या पुढल्या परिच्छेदात आहे. राज्यपालांना ‘ते विधेयक सभागृहांकडे संदेशासह परत पाठवून अशी विनंती करता येईल की, त्यांनी त्या विधेयकाचा किंवा त्यातील कोणत्याही विनिर्दिष्ट तरतुदींचा फेरविचार करावा..’ हे परंतुक आम्ही, राज्यपालांच्या या अधिकाराबाबतचा निकाल देताना मूळ तरतुदीचा अविभाज्य भाग मानले आणि ‘हा राज्यपालांचा नकाराधिकार नव्हे’ असे स्पष्ट केले. राज्यपालांनी जर विधेयक रोखले असेल, तर ते विधेयक काही सूचना- शिफारसींसह सभागृहाकडे परत पाठवण्याचे बंधनही ‘अनुच्छेद २००’मुळे राज्यपालांवर येते, असा अर्थ आम्ही लावला.
या प्रकारे गेल्या काही दशकांत भारतीय संघराज्य-व्यवस्थेला बळकटी आणणारे निवाडे सर्वोच्च न्यायालयाने दिलेले आहेत. राज्यांच्या हक्कांचे संरक्षण, विविध समूहांच्या अस्मितांची जपणूक आणि सांविधानिक मूल्यांचे संवर्धन अशा कर्तव्यांचे भान असणारी न्यायतत्त्वीय बैठक यातून विकसित झालेली आहे.
अमेरिकी राज्यघटनेपेक्षा आपली राज्यघटना अनेक मुद्दय़ांचे अधिक तपशीलवार विवरण करणारी आहे. संघराज्यीय अधिकारांच्या मर्यादा ठरवण्यासाठी आपल्या न्यायालयांना राजकीय परिस्थितीकडे पाहण्याची गरजच त्यामुळे उरत नाही. संविधानाच्या तरतुदींचा अर्थ लावण्यासाठी पुरेसा पाया उपलब्ध असतो आणि आधारासाठी पायंडेही उपलब्ध असतात. अगदी अलीकडे, ‘मिनरल्स एरिया डेव्हलपमेंट ऑथोरिटी वि. स्टील ऑथोरिटी ऑफ इंडिया’ हे प्रकरण निकाली काढणाऱ्या न्यायपीठात माझाही समावेश होता. खनिजसंपत्तीवर कर आकारणीचा काहीएक अधिकार राज्यांनाही आहे, असा निवाडा त्या प्रकरणी देताना आम्ही कायदे करण्याच्या अधिकारांची सांविधानिक विभागणी तर पाहिलीच, शिवाय आजघडीला एकंदर राज्यांकडे कल्याणकारी प्रशासन राबवण्यासाठीची क्षमता कितपत आहे, हेही विचारात घेतले. खनिज संपत्तीच्या बाबतीत प्रत्येक राज्याची स्थिती निरनिराळी आहे, हे ध्यानात ठेवूनच हा निकाल दिला गेला. केवळ राजकीय आणि वित्तीय अधिकारांचा विचार करण्यावर न थांबता कल्याणकारी क्षमतेचा विचारही करण्यात आला, हे या निवाडय़ाचे वैशिष्टय़. त्यासाठी आम्ही वास्तवाकडे तर पाहिलेच, पण ‘वित्तीय संघराज्यवाद’ (फिस्कल फेडरॅलिझम) सारख्या संकल्पनांचेही अवगाहन केले.
संघराज्यवादाचे भवितव्य
आपले संविधान संघराज्यवादी आहे आणि ते अन्य अनेक राज्यघटनांपेक्षा अधिक तपशीलवार आहे; सातव्या अनुसूचीमध्ये संघ सूची, राज्य सूची आणि समावर्ती सूची यांचा समावेश करून कोणत्या विषयांवर कायदे करण्याचा अधिकार कोणाचा, हेही त्यात स्पष्ट आहे; ही वैशिष्टय़े आहेतच. या सूचींमध्ये काही भाग पुनरुक्त आहे आणि त्यांत विशेषत: भेदभाव-रोधक धोरणे कोणी कशी राबवावीत याविषयी पुरेशी स्पष्टता नाही, असा आक्षेपही अभ्यासकांनी नोंदवला आहे. तरीदेखील, आपली राज्यघटना ही अन्य कुणा ‘अस्सल’ संघराज्य-रचनेवर बेतलेली नसून भारताच्या विशिष्ट गरजा ओळखूनच त्यातील संघराज्यवाद आकारास येणार आहे, याचे पुरेपूर भान डॉ. आंबेडकरांना होते.
कायद्याचे प्राध्यापक आणि भारतीय समाजरचनेच्या संदर्भात संविधानाच्या वाटचालीचे अभ्यासक मार्क गॅलेंटर यांच्या मते, भारतीय संविधान हे ‘समूहांच्या नात्यांची पूर्णत: नव्याने पुनर्बाधणी करणारे’ असून त्यामुळे ‘जुने हक्क जाऊन नवे हक्क प्रस्थापित झाले’. या विधानातील नवे हक्क म्हणजे काय आणि संघराज्यवादामुळे या हक्कांना कसा आकार येणार आहे, या प्रश्नांना आपण सातत्याने सामोरे जाणे आवश्यक आहे. मुळात आपले संविधान हे स्थितीवादी नसून परिवर्तनवादी आहे. त्यामुळेच आजघडीला वातावरणीय बदल, कृत्रिम बुद्धिमत्ता, विदा-संरक्षण, सायबर-गुन्हे यासारखे प्रश्न केवळ एखाद्या देशापुरते किंवा आपल्या संघराज्य-व्यवस्थेने आखलेल्या सीमांमधले नसूनही आपण त्यांचा विचार केला पाहिजे. हा विषय राज्यांचा आणि तो केंद्राचा अशी सूचिबद्ध विभागणी इथे कामी येणार नाही. ‘ज्या विषयांबाबत स्पष्टपणे विभागणी नाही त्यांच्या विधिविधानाचे अवशिष्ट अधिकार केंद्राकडेच असणार’ हा युक्तिवाददेखील या संदर्भात कुचकामी ठरेल. मात्र आपल्या संघराज्याच्या सांविधानिक वाटचालीने आपल्याला जी दिशा दिली, ती इथे उपयोगी पडेल. वातावरणीय बदलांचा फटका भारतातील काही राज्यांना जास्त आणि काहींना तुलनेने कमी जाणवत असेल, किंवा सायबर गुन्ह्यांचे प्रमाण काही राज्यांत फार आणि काही राज्यांत नगण्य असेल. वातावरणीय व्यवस्थापनासंदर्भात केंद्राला आणि राज्यांनाही पूर्ण अधिकार आहेत. हे लक्षात घेऊनच, त्या विभागणीतूनही धोरणे आणि कायद्यांची वाट प्रशस्त करण्यासाठी आज काही संस्था कार्यरत आहेत. अशा संस्था महाराष्ट्रातही आहेत आणि राज्याप्रमाणेच केंद्रालाही, वातावरण- बदलासंदर्भातील सामायिक जबाबदारीची जाणीव करून देण्याचे काम त्या योग्यरीत्या करताहेत.
संघराज्यवादाची वाटचाल याआधीच्या काळात, वैधानिक अधिकारांच्या वाटणीमुळे वाटय़ास आलेल्या राजकीय वास्तवातून मार्गक्रमण करण्यापुरतीच उरली होती हा आक्षेप खरा जरी मानला तरी, यापुढली वाटचाल तशी नसावी- ती वाटचाल लोकशाहीला समृद्ध करणारी आणि समता, स्वातंत्र्य, प्रतिष्ठा व बंधुता या सांविधानिक मूल्यांचा परिपोष करणारी असायला हवी. अखेर केंद्र व राज्ये दोन्ही संविधानाचीच निर्मिती आहेत. त्या दोहोंनी संवाद, सहकार्य आणि संविधानदत्त वैधानिक मर्यादांचा आदर कायम ठेवल्यास आजच्या काळातील समस्यांवरही योग्य उत्तरे निश्चितपणे शोधता येतील. माझ्या मते, या आव्हानांना सामोरे जाण्याची क्षमता हीच आपल्या ‘अ-परिपूर्ण’ संघराज्य-व्यवस्थेवरील संविधानकारांच्या विश्वासाचा कस दाखवून देणारी ठरेल. नव्या समस्यांना भिडण्याची आपली ताकद वाढण्यासाठी संघराज्याच्या सर्वच घटकांकडून सहकार आणि सांविधानिक ध्येयांचे भान यांची अपेक्षा करतानाच, ती पूर्ण होत राहील अशी आशाही मी व्यक्त करतो आणि थांबतो.
