अजित रानडे
लोकसभेच्या आणि राज्य विधानसभेच्याच नव्हे, तर गाव, शहर आणि नगर परिषदांसाठी देखील देशभरात एकाच वेळी निवडणुका घेता याव्यात, असे घाटत आहे. याबाबत चाचपणी करण्यासाठी आणि शिफारशी करण्यासाठी एक उच्चस्तरीय समितीदेखील सरकारने स्थापित केली आहे. माजी राष्ट्रपती रामनाथ कोविंद या समितीचे अध्यक्ष आहेत. समितीच्या विचारार्थ असलेल्या गोष्टींनुसार घटनेतील आवश्यक दुरुस्त्या तपासणे, त्रिशंकू कौल, पक्षांतर किंवा अविश्वास प्रस्ताव यांसारख्या पेचप्रसंगांवर संभाव्य उपाय सुचविणे, निवडणूक चक्रात सातत्य राखण्यासाठी सुरक्षा उपाय आणि सर्व निवडणुकांसाठी एकच मतदार यादी वापरणे तसेच इलेक्ट्रॉनिक मतदान यंत्रांची वाहतूक वगैरे उपायही या समितीने सुचवणे अपेक्षित आहे. साहजिकच या उच्चस्तरीय समितीसाठी हा अत्यंत महत्त्वाकांक्षी आणि कळीचा विषय आहे.
‘एदेएनि’ची बरेच दिवस चर्चा
आज अकस्मात पटलावर आलेला ‘एक देश, एक निवडणूक’ (‘एदेएनि’) मुद्दा भारतीय जनता पक्षाच्या २०१४ च्या निवडणूक जाहीरनाम्यात होता. २०१५ आणि २०१६ मध्ये हा विषय संसदीय स्थायी समितीपुढे होता. पंतप्रधानांचे प्रधान सचिव आणि निवडणूक आयोग यांच्यातील पत्रव्यवहारात आणि केंद्रीय कायदा मंत्रालयाने निवडणूक आयोगाला पाठवलेल्या अहवालात त्या काळी हा विषय आला होता. २०१७ मध्ये राष्ट्रपती प्रणव मुखर्जी यांनी प्रजासत्ताक दिनाच्या पूर्वसंध्येला राष्ट्राला उद्देशून दिलेल्या संदेशात, ‘एदेएनि’चा उल्लेख आला होता. त्याच वर्षी नंतर नीती आयोगाने या विषयावर चर्चा-विमर्शासाठी टिपण प्रसृत केले. २०१८ मध्ये राष्ट्रपती कोविंद यांनी संसदेच्या दोन्ही सभागृहांना संयुक्तपणे संबोधित करताना, एकाच वेळी निवडणुका घेण्याची इच्छा दर्शविली होती. ‘एदेएनि’ अशा प्रकारे किमान नऊ वर्षांपासून चर्चेत आहे. उच्चस्तरीय समितीची स्थापना मात्र अंमलबजावणीच्या दिशेने महत्त्वपूर्ण पाऊल म्हणता येईल.
‘एदेएनि’ मागचा तर्क असा की त्यातून निवडणुकीवरील अवाजवी खर्च कमी होईल. देशाच्या कोणत्या ना कोणत्या भागात निवडणूक ही वर्षभरात केव्हा ना केव्हा सुरू असते, त्या अर्थी आपण नेहमीच निवडणूक आखाडय़ात असतो असे दिसते. निवडणुकीदरम्यान आदर्श आचारसंहिता लागू असते. पण सर्व निवडणुका एकदाच उरकल्या की, ही आचारसंहितेची अडचण आणि त्यापायी विकासकामांना होणारा तिचा अडथळाही दूर होईल. शिवाय निवडणुकीत कायदा-सुव्यवस्थेचा बंदोबस्त म्हणून दीर्घकाळापर्यंत सुरक्षा दलांची मोठय़ा प्रमाणावर होणारी तैनात देखील कमी होईल. ‘एदेएनि’च्या जमेच्या बाजू म्हणून हे तीन मुद्दे प्रामुख्याने सांगितली जातात. तथापि या प्रत्येक मुद्दय़ाचा प्रतिवाद केला जाऊ शकतो.
खर्च कोण करतो?
उदाहरणार्थ, निवडणुकीवर जास्त खर्च होत असेल तर तो कोण करत आहे? केंद्र आणि राज्य पातळीवर सरकारचा स्वत:चा खर्च त्याच्या एकूण अंदाजपत्रकाच्या एक-दशांश टक्काही नाही. केंद्रीय किंवा राज्य निवडणूक आयोगांनी सादर केलेल्या तपशिलानुसार असे सांगता येईल. ‘अति’ खर्च होतो तो उमेदवार आणि राजकीय पक्षांनी केलेल्या खर्चामुळे होतो. शिवाय हा दिसून येणारा खर्च हा अधिकृत नसतो आणि पावत्या, कागदपत्रांची पुष्टीशिवाय असतो. निवडणूक आयोगाकडे सादर केल्या गेलेल्या हिशेबानुसार, उमेदवारांकडून होणारा सरासरी अधिकृत खर्च हा अनुज्ञेय कमाल मर्यादेच्या ५० टक्के देखील नाही. याचा अर्थ उमेदवार हे निदान अधिकृतपणे तरी निर्धारित मर्यादेपेक्षा कमीच खर्च करीत आहेत; अवास्तव अथवा अति खर्च म्हणणे याची अधिकृतपणे तरी पुष्टी करता येणार नाही.
तर, याचा असाही अर्थ निघतो की, निवडणुकांतील बहुतेक खर्च हा काळय़ा पैशांतून होतो. काळय़ा पैशांतून निवडणूक प्रक्रियेची सुटका करण्यासाठी निवडणूक सुधारणा आवश्यक असल्याचे खुद्द पंतप्रधान मोदी यांनी म्हटले आहे. मात्र उमेदवारांनी किंवा पक्षांनी कधीही अवाजवी खर्चाबाबत तक्रार केलेली नाही किंवा त्याबद्दल त्यांना पर्वा असल्याचेही दिसून येत नाही. तसे असते, तर काळय़ा पैशापासून मुक्त होण्यासाठी एक मोठे पाऊल म्हणजे राजकीय पक्षांकडून निधीचा स्रोत आणि वापर याबाबत पूर्ण पारदर्शकता राखणारा कायदा करण्यासाठी पुढचे पाऊल पडले असते. परंतु माहितीच्या अधिकाराच्या अधीन राहून अशी माहिती उघड करण्यास राजकीय पक्षांनी कायम अनास्था दाखवली आहे. निवडणूक रोख्यांद्वारे देणग्यांना सुरुवात केली गेल्याने राजकीय पक्षांना मिळणाऱ्या निधीभोवती संशयाचे कोंडाळे आणखीच वाढवले आणि कारण या देणग्यांचा स्रोत आणि त्याचा विनियोग यांचा थांग लावणे अवघड असते.
एवढी यंत्रणा कुठून आणणार?
तिसरे म्हणजे, ‘एदेएनि’ची अंमलबजावणी करण्यासाठी आणि त्यानुरूप प्रत्यक्षात निवडणुका घेण्यासाठी आता लागते त्यापेक्षा खूप अधिक सामग्रीची आवश्यकता भासेल. ज्यापैकी सुरक्षा दल आणि मतदानाच्या व्यवस्थेसाठी मनुष्यबळाची तरतूद या गोष्टी निश्चित प्रधान महत्त्वाच्या. उत्तर प्रदेशसारख्या एका मोठय़ा राज्यासाठीही जेथे दोन महिन्यांपर्यंत लांबणाऱ्या सात टप्प्यांत निवडणुका घ्याव्या लागल्या आहेत, हे दुर्लक्षिता येणार नाही. अशा स्थितीत कायदा आणि सुव्यवस्था सुनिश्चित करण्यासाठी आणि हिंसाचार रोखण्यासाठी. राष्ट्रीय, राज्य आणि स्थानिक निवडणुका एकाच वेळी आयोजित करण्याची मग कल्पनाही करवत नाही. सुरक्षा दल, निवडणूक निरीक्षक, निवडणूक निर्णय अधिकारी आणि इतर संसाधनांची आवश्यकता तसेच ईव्हीएमची सध्याची क्षमता ही पूर्णपणे ताणून वापरात आणली तरी ते जमून येईल, असे दिसत नाही. एखादी दुर्घटना किंवा तोडफोड झाली तर संपूर्ण मतदान प्रक्रिया बिघडून जाईल आणि अशा घटना मग आपल्यामुळे घटनात्मक पेचच बनतील. आवश्यक उपलब्ध संसाधनाची जुळवाजुळव आणि त्यांच्यात ताळमेळाचे जबरदस्त प्रयत्न आवश्यक ठरतील, मात्र जोपर्यंत क्षमता मोठय़ा प्रमाणात वाढवली जात नाही तोपर्यंत हे घडून येणार नाही, हेही तितकेच सुस्पष्ट आहे.
चौथा मुद्दा हा, मुदत पूर्ण करण्याआधी म्हणजे सरकार मध्यावधी काळात पडले तर काय? कार्यकाळ पूर्ण होण्यापूर्वी सरकारच्या अकाली विसर्जनाच्या स्थितीत काय केले जाईल? लोकशाहीत या शक्याशक्यतांना वाव आहे आणि हा आपण स्वीकारलेल्या लोकशाहीचा विशेषाधिकारदेखील आहे जो नाकारता येणार नाही. देशात सार्वत्रिक निवडणुकांतून आकाराला आलेल्या १७ लोकसभांपैकी आठ मुदतीपूर्वी विसर्जित झाल्या आहेत. सरकारचे मध्यावधी पतन किंवा विधिमंडळ बरखास्त केले गेल्यास त्या जागी केवळ राष्ट्रपती शासन येईल काय? याचे उत्तर होकारार्थी असेल तर ते लोकशाही निकष, लोकशाही हक्क आणि लोकांच्या आकांक्षांसाठी आणखी मारक ठरेल. माजी राष्ट्रपती प्रणव मुखर्जी यांनी २०१८ मध्ये पद सोडल्यानंतर केलेल्या भाषणात नेमकी याचीच जाणीव करून दिली होती. जनतेतून थेट महापौरांची निवड यासारख्या, लोकशाहीच्या तृतीय श्रेणीच्या सक्षमीकरणाच्या प्रयत्नांनाही खरे तर ‘एदेएनि’ खीळ घालणारे ठरेल.
वाट खडतरच
पाचवा मुद्दा, निवडणुकांवर होणारा अवास्तव खर्च कमी केला जाईल, हा ‘एदेएनि’मागील सांगितल्या जाणाऱ्या मुख्य हेतूबद्दलच कमालीची संदिग्धता आहे. आधी म्हटल्याप्रमाणे, निवडणुकांवरील ९० टक्क्यांहून अधिक खर्च हा मूळात बेहिशेबी आणि त्याचा स्रोत काळा पैसा आहे, त्यामुळे त्याचे निवारण ‘एदेएनि’मधून होणार नाही, तर ही समस्या वेगळय़ा पद्धतीने हाताळण्याची गरज आहे. दोन दशकांहून अधिक काळापासून विधि आयोग, निवडणूक आयोग आणि विविध नागरी गटांनी या संबंधाने सुधारणा प्रस्तावित करीत त्यांचा जोरकस आग्रह धरला आहे. परंतु निवडणुकीतील काळा पैसा कमी करण्यासाठी धोरणकर्त्यांकडून फारसे काही झालेले नाही. ‘एदेएनि’मधून त्याच्या मुख्य उद्देशाला अनुरूप काही फेरबदल घडून येण्याची शक्यता दिसून येत नाही. येत्या काही दिवसांत यावर बरीच चर्चा आणि खल अपेक्षित आहे, परंतु एक गोष्ट स्पष्टच की ‘एदेएनि’साठी पुढचा रस्ता निश्चितच खडतर आहे. लेखक गोखले अर्थशास्त्र व राज्यशास्त्र संस्थेचे कुलगुरू आहेत.
लोकसभेच्या आणि राज्य विधानसभेच्याच नव्हे, तर गाव, शहर आणि नगर परिषदांसाठी देखील देशभरात एकाच वेळी निवडणुका घेता याव्यात, असे घाटत आहे. याबाबत चाचपणी करण्यासाठी आणि शिफारशी करण्यासाठी एक उच्चस्तरीय समितीदेखील सरकारने स्थापित केली आहे. माजी राष्ट्रपती रामनाथ कोविंद या समितीचे अध्यक्ष आहेत. समितीच्या विचारार्थ असलेल्या गोष्टींनुसार घटनेतील आवश्यक दुरुस्त्या तपासणे, त्रिशंकू कौल, पक्षांतर किंवा अविश्वास प्रस्ताव यांसारख्या पेचप्रसंगांवर संभाव्य उपाय सुचविणे, निवडणूक चक्रात सातत्य राखण्यासाठी सुरक्षा उपाय आणि सर्व निवडणुकांसाठी एकच मतदार यादी वापरणे तसेच इलेक्ट्रॉनिक मतदान यंत्रांची वाहतूक वगैरे उपायही या समितीने सुचवणे अपेक्षित आहे. साहजिकच या उच्चस्तरीय समितीसाठी हा अत्यंत महत्त्वाकांक्षी आणि कळीचा विषय आहे.
‘एदेएनि’ची बरेच दिवस चर्चा
आज अकस्मात पटलावर आलेला ‘एक देश, एक निवडणूक’ (‘एदेएनि’) मुद्दा भारतीय जनता पक्षाच्या २०१४ च्या निवडणूक जाहीरनाम्यात होता. २०१५ आणि २०१६ मध्ये हा विषय संसदीय स्थायी समितीपुढे होता. पंतप्रधानांचे प्रधान सचिव आणि निवडणूक आयोग यांच्यातील पत्रव्यवहारात आणि केंद्रीय कायदा मंत्रालयाने निवडणूक आयोगाला पाठवलेल्या अहवालात त्या काळी हा विषय आला होता. २०१७ मध्ये राष्ट्रपती प्रणव मुखर्जी यांनी प्रजासत्ताक दिनाच्या पूर्वसंध्येला राष्ट्राला उद्देशून दिलेल्या संदेशात, ‘एदेएनि’चा उल्लेख आला होता. त्याच वर्षी नंतर नीती आयोगाने या विषयावर चर्चा-विमर्शासाठी टिपण प्रसृत केले. २०१८ मध्ये राष्ट्रपती कोविंद यांनी संसदेच्या दोन्ही सभागृहांना संयुक्तपणे संबोधित करताना, एकाच वेळी निवडणुका घेण्याची इच्छा दर्शविली होती. ‘एदेएनि’ अशा प्रकारे किमान नऊ वर्षांपासून चर्चेत आहे. उच्चस्तरीय समितीची स्थापना मात्र अंमलबजावणीच्या दिशेने महत्त्वपूर्ण पाऊल म्हणता येईल.
‘एदेएनि’ मागचा तर्क असा की त्यातून निवडणुकीवरील अवाजवी खर्च कमी होईल. देशाच्या कोणत्या ना कोणत्या भागात निवडणूक ही वर्षभरात केव्हा ना केव्हा सुरू असते, त्या अर्थी आपण नेहमीच निवडणूक आखाडय़ात असतो असे दिसते. निवडणुकीदरम्यान आदर्श आचारसंहिता लागू असते. पण सर्व निवडणुका एकदाच उरकल्या की, ही आचारसंहितेची अडचण आणि त्यापायी विकासकामांना होणारा तिचा अडथळाही दूर होईल. शिवाय निवडणुकीत कायदा-सुव्यवस्थेचा बंदोबस्त म्हणून दीर्घकाळापर्यंत सुरक्षा दलांची मोठय़ा प्रमाणावर होणारी तैनात देखील कमी होईल. ‘एदेएनि’च्या जमेच्या बाजू म्हणून हे तीन मुद्दे प्रामुख्याने सांगितली जातात. तथापि या प्रत्येक मुद्दय़ाचा प्रतिवाद केला जाऊ शकतो.
खर्च कोण करतो?
उदाहरणार्थ, निवडणुकीवर जास्त खर्च होत असेल तर तो कोण करत आहे? केंद्र आणि राज्य पातळीवर सरकारचा स्वत:चा खर्च त्याच्या एकूण अंदाजपत्रकाच्या एक-दशांश टक्काही नाही. केंद्रीय किंवा राज्य निवडणूक आयोगांनी सादर केलेल्या तपशिलानुसार असे सांगता येईल. ‘अति’ खर्च होतो तो उमेदवार आणि राजकीय पक्षांनी केलेल्या खर्चामुळे होतो. शिवाय हा दिसून येणारा खर्च हा अधिकृत नसतो आणि पावत्या, कागदपत्रांची पुष्टीशिवाय असतो. निवडणूक आयोगाकडे सादर केल्या गेलेल्या हिशेबानुसार, उमेदवारांकडून होणारा सरासरी अधिकृत खर्च हा अनुज्ञेय कमाल मर्यादेच्या ५० टक्के देखील नाही. याचा अर्थ उमेदवार हे निदान अधिकृतपणे तरी निर्धारित मर्यादेपेक्षा कमीच खर्च करीत आहेत; अवास्तव अथवा अति खर्च म्हणणे याची अधिकृतपणे तरी पुष्टी करता येणार नाही.
तर, याचा असाही अर्थ निघतो की, निवडणुकांतील बहुतेक खर्च हा काळय़ा पैशांतून होतो. काळय़ा पैशांतून निवडणूक प्रक्रियेची सुटका करण्यासाठी निवडणूक सुधारणा आवश्यक असल्याचे खुद्द पंतप्रधान मोदी यांनी म्हटले आहे. मात्र उमेदवारांनी किंवा पक्षांनी कधीही अवाजवी खर्चाबाबत तक्रार केलेली नाही किंवा त्याबद्दल त्यांना पर्वा असल्याचेही दिसून येत नाही. तसे असते, तर काळय़ा पैशापासून मुक्त होण्यासाठी एक मोठे पाऊल म्हणजे राजकीय पक्षांकडून निधीचा स्रोत आणि वापर याबाबत पूर्ण पारदर्शकता राखणारा कायदा करण्यासाठी पुढचे पाऊल पडले असते. परंतु माहितीच्या अधिकाराच्या अधीन राहून अशी माहिती उघड करण्यास राजकीय पक्षांनी कायम अनास्था दाखवली आहे. निवडणूक रोख्यांद्वारे देणग्यांना सुरुवात केली गेल्याने राजकीय पक्षांना मिळणाऱ्या निधीभोवती संशयाचे कोंडाळे आणखीच वाढवले आणि कारण या देणग्यांचा स्रोत आणि त्याचा विनियोग यांचा थांग लावणे अवघड असते.
एवढी यंत्रणा कुठून आणणार?
तिसरे म्हणजे, ‘एदेएनि’ची अंमलबजावणी करण्यासाठी आणि त्यानुरूप प्रत्यक्षात निवडणुका घेण्यासाठी आता लागते त्यापेक्षा खूप अधिक सामग्रीची आवश्यकता भासेल. ज्यापैकी सुरक्षा दल आणि मतदानाच्या व्यवस्थेसाठी मनुष्यबळाची तरतूद या गोष्टी निश्चित प्रधान महत्त्वाच्या. उत्तर प्रदेशसारख्या एका मोठय़ा राज्यासाठीही जेथे दोन महिन्यांपर्यंत लांबणाऱ्या सात टप्प्यांत निवडणुका घ्याव्या लागल्या आहेत, हे दुर्लक्षिता येणार नाही. अशा स्थितीत कायदा आणि सुव्यवस्था सुनिश्चित करण्यासाठी आणि हिंसाचार रोखण्यासाठी. राष्ट्रीय, राज्य आणि स्थानिक निवडणुका एकाच वेळी आयोजित करण्याची मग कल्पनाही करवत नाही. सुरक्षा दल, निवडणूक निरीक्षक, निवडणूक निर्णय अधिकारी आणि इतर संसाधनांची आवश्यकता तसेच ईव्हीएमची सध्याची क्षमता ही पूर्णपणे ताणून वापरात आणली तरी ते जमून येईल, असे दिसत नाही. एखादी दुर्घटना किंवा तोडफोड झाली तर संपूर्ण मतदान प्रक्रिया बिघडून जाईल आणि अशा घटना मग आपल्यामुळे घटनात्मक पेचच बनतील. आवश्यक उपलब्ध संसाधनाची जुळवाजुळव आणि त्यांच्यात ताळमेळाचे जबरदस्त प्रयत्न आवश्यक ठरतील, मात्र जोपर्यंत क्षमता मोठय़ा प्रमाणात वाढवली जात नाही तोपर्यंत हे घडून येणार नाही, हेही तितकेच सुस्पष्ट आहे.
चौथा मुद्दा हा, मुदत पूर्ण करण्याआधी म्हणजे सरकार मध्यावधी काळात पडले तर काय? कार्यकाळ पूर्ण होण्यापूर्वी सरकारच्या अकाली विसर्जनाच्या स्थितीत काय केले जाईल? लोकशाहीत या शक्याशक्यतांना वाव आहे आणि हा आपण स्वीकारलेल्या लोकशाहीचा विशेषाधिकारदेखील आहे जो नाकारता येणार नाही. देशात सार्वत्रिक निवडणुकांतून आकाराला आलेल्या १७ लोकसभांपैकी आठ मुदतीपूर्वी विसर्जित झाल्या आहेत. सरकारचे मध्यावधी पतन किंवा विधिमंडळ बरखास्त केले गेल्यास त्या जागी केवळ राष्ट्रपती शासन येईल काय? याचे उत्तर होकारार्थी असेल तर ते लोकशाही निकष, लोकशाही हक्क आणि लोकांच्या आकांक्षांसाठी आणखी मारक ठरेल. माजी राष्ट्रपती प्रणव मुखर्जी यांनी २०१८ मध्ये पद सोडल्यानंतर केलेल्या भाषणात नेमकी याचीच जाणीव करून दिली होती. जनतेतून थेट महापौरांची निवड यासारख्या, लोकशाहीच्या तृतीय श्रेणीच्या सक्षमीकरणाच्या प्रयत्नांनाही खरे तर ‘एदेएनि’ खीळ घालणारे ठरेल.
वाट खडतरच
पाचवा मुद्दा, निवडणुकांवर होणारा अवास्तव खर्च कमी केला जाईल, हा ‘एदेएनि’मागील सांगितल्या जाणाऱ्या मुख्य हेतूबद्दलच कमालीची संदिग्धता आहे. आधी म्हटल्याप्रमाणे, निवडणुकांवरील ९० टक्क्यांहून अधिक खर्च हा मूळात बेहिशेबी आणि त्याचा स्रोत काळा पैसा आहे, त्यामुळे त्याचे निवारण ‘एदेएनि’मधून होणार नाही, तर ही समस्या वेगळय़ा पद्धतीने हाताळण्याची गरज आहे. दोन दशकांहून अधिक काळापासून विधि आयोग, निवडणूक आयोग आणि विविध नागरी गटांनी या संबंधाने सुधारणा प्रस्तावित करीत त्यांचा जोरकस आग्रह धरला आहे. परंतु निवडणुकीतील काळा पैसा कमी करण्यासाठी धोरणकर्त्यांकडून फारसे काही झालेले नाही. ‘एदेएनि’मधून त्याच्या मुख्य उद्देशाला अनुरूप काही फेरबदल घडून येण्याची शक्यता दिसून येत नाही. येत्या काही दिवसांत यावर बरीच चर्चा आणि खल अपेक्षित आहे, परंतु एक गोष्ट स्पष्टच की ‘एदेएनि’साठी पुढचा रस्ता निश्चितच खडतर आहे. लेखक गोखले अर्थशास्त्र व राज्यशास्त्र संस्थेचे कुलगुरू आहेत.
