विश्वंभर धर्मा गायकवाड
न्यायाधीशांची नियुक्ती हा न्यायिक स्वातंत्र्याचा एक महत्त्वाचा पैलू आहे. न्यायदान करताना न्यायाधीश प्रत्यक्ष व अप्रत्यक्ष हस्तक्षेपासून मुक्त असावेत, याची काळजी घेणे गरजेचे असते. स्वतंत्र न्यायव्यवस्थेवर जनतेचा विश्वास टिकवून रहावा यासाठी न्यायाधीशांच्या नियुक्तीत पारदर्शकता गरजेची असते. न्यायाधीशांसाठी आवश्यक व्यावसायिक कौशल्ये आणि गुण असलेल्या व्यक्तीची निवड करण्यात न्यायिक नियुक्तीची पद्धत महत्त्वाची ठरते. नियुक्तीची कोणतीही एक प्रमाणित पद्धत नाही. कोणत्याही विशिष्ट देशात कोणतीही पद्धत वापरली जात असली तरी ती पारदर्शक व सार्वजनिकदृष्ट्या खुली असावी, अशी अपेक्षा असते. जगातील न्यायाधीश नियुक्तीच्या प्रमुख पद्धती पाहू…
निवड पद्धत
निवडणूक पद्धतीत लोकसहभागातून निवडणूक व विधिमंडळाकडून निवडणूक असे दोन प्रकार दिसतात. पहिल्या प्रकारात काही ठिकाणी पक्षांचा सहभाग दिसतो काही ठिकाणी ती पक्षविरहीत असते. अमेरिकेतील काही राज्यांत न्यायाधीशांची निवड लोकसहभागातून केली जाते. तर काही राज्यांत लोकसहभागातून निवड व नियुक्ती अशी मिश्र पद्धत वापरली जाते. स्वित्झर्लंडमधील संघ न्यायाधीशाची निवड आणि जर्मन संघ न्यायाधीशाची निवड ही अशा पद्धतीने होते. आता अमेरिकेत फक्त नऊ राज्यांत पक्षांच्या सहभागातून निवड पद्धती आहे आणि १२ राज्यांत निवडप्रक्रियेत पक्षांचा सहभाग नसतो. पाच राज्ये विधिमंडळांकडून निवड पद्धत वापरतात. या पद्धतीवर टीका करताना असे म्हटले जाते की, या प्रक्रियेत न्यायाधीशाची कोणतीही औपचारिक पात्रता व योग्यता विचारात घेतली जात नाही. पक्षसहभागातून निवड प्रक्रियेत राजकीय विचारसरणी महत्त्वाची मानली जाते. न्यायाधीशाची निवड गुणवत्तेपेक्षा प्रचार कौशल्यांवर केली जाते. अमेरिकेत न्यायाधीशांनी निवडून येण्यासाठी राजकीय प्रभाव व सक्रीय सहभाग नोंदवला पाहिजे, अशी अट आहे. परिणामी पात्र नसलेल्या उमेदवाराचीही निवड होऊ शकते.
नियुक्ती पद्धत
नियुक्ती प्रणालीही जगभर अनेक ठिकाणी वापरली जाते. या प्रणालीअंतर्गत न्यायालयीन प्रशासनातील अधिकाऱ्याची नियुक्ती सरकारमार्फत केली जाते. १९८३ च्या न्यायिक स्वातंत्र्याचा जागतिक जाहीरनामा या ‘माँट्रियल जाहिरनाम्या’नुसार न्यायपालिका व कायदेशीर संस्था किंवा आयोग यांच्याशी विचारविनिमय करून कार्यकारी मंडळाने न्यायाधीशाची नियुक्ती करण्याची प्रक्रिया योग्य मानली जाते. न्यायिक स्वातंत्र्याच्या तत्त्वानुसार न्यायाधीशांच्या नियुक्तीचा अधिकार केवळ कार्यकारी मंडळाकडे नसावा. कारण या अधिकाराचा गैरवापर होण्याचा धोका अधिक असतो. काहीवेळा राजकीय व इतर बाबींना गुणवत्तेपेक्षा अधिक महत्त्व दिले जाऊ शकते, घराणेशाही व राजकीय पक्षपातामुळे न्यायव्यवस्थेची गुणवत्ता ढासळू शकते. या पद्धतीत नियुक्त न्यायाधीशांवर कार्यकारी मंडळाचे हितसंबंध जपण्याचे बंधन येऊ शकते. ज्यामुळे न्यायालयीन स्वातंत्र्य कमी होते. म्हणूनच ही पद्धत न्यायतज्ज्ञ व विश्लेषकांना मान्य नाही. कार्यकारी मंडळाच्या या अधिकारावर नियंत्रण ठेवण्यासाठी न्यायाधीशाच्या निवड प्रक्रियेत संसदेची मान्यता, न्यायमंडळ व इतर कायदेशीर आयोग किंवा मंडळ यांच्याशी सल्लामसलत केली जाणे योग्य ठरते.
संसदेची मान्यता :
यात कार्यकारी मंडळ न्यायाधीश पदासाठी उमेदवाराची निवड करते परंतु नियुक्तीला संसदेने मान्यता दिल्यावरच औपचारिक नियुक्ती होते. उदा: अमेरिकेत न्यायाधीशाचे नामनिर्देशन अध्यक्ष सिनेटच्या सल्ल्याने करतो. संसदीय मान्यतेमुळे कार्यकारी मंडळाचा अधिकारही बजावला जातो आणि नियुक्ती प्रक्रियेवर सार्वजनिक टिप्पणीस वाव असतो. तथापि, या प्रणालीत काही दोष आहेत. उमेदवार निवडण्याच्या सुरुवातीच्या टप्प्याशी संसदेचा काही संबंध नसतो. न्यायाधीशाची नियुक्ती करताना उमेदवाराची प्रारंभिक निवड हा एक महत्त्वाचा मुद्दा असल्याने आणि तो केवळ कार्यकारी मंडळावर अवलंबून असल्याने न्यायालयातील अधिकारी/ न्यायाधीश उमेदवाराची निवड करताना पूर्वप्रतिष्ठीत राजकीय किंवा इतर बाबी नियंत्रण ठेवण्यासाठी ही पद्धत प्रभावी ठरू शकत नाही. त्याऐवजी राजकीय सौदेबाजीला चालना मिळू शकते. संसदेच्या मंजुरीची आवश्यकता कार्यकारी सरकारच्या विवकेबुद्धीवर काही निर्बंध लादत असली तरी राजकीय अंतर्गत कलहाचे मूळ स्वरूप बदलण्यासाठी ते प्रभावी ठरू शकत नाही. संसदेच्या राजकीय आघाडीच्या संबंधावर याचा परिणाम होऊ शकतो. सत्ताधाऱ्यांना संसदेत स्पष्ट बहुमत मिळाल्यास ते नियुक्ती प्रक्रियेत हस्तक्षेप करू शकतात. म्हणून जरी संसदेला न्यायाधीशाच्या नियुक्तीसंबधी कार्यकारी मंडळाला असलेल्या अधिकार तपासण्याचा मान्यतेचा अर्थ असला आणि संसदेद्वारे न्यायाधीशाची निवड ही जनतेद्वारे होत असेल तरी यात एक मोठा दुर्गुण आहे तो म्हणजे संसदेत बहुमत असून काही केले जाऊ शकत नाही. कारण संसदेची मान्यता ही औपचारिक बाब आहे.
न्यायमंडळ व न्यायिक आयोगाशी सल्लामसलत
कार्यकारी मंडळ, न्यायपालिका व न्यायिक संस्था/ आयोग यांच्याशी सल्लामसलत करून न्यायाधीशाशी नियुक्ती करता येते. सामान्यतः न्यायपालिका व वरिष्ठ कायदेविषयक आयोग यांचा सल्ला घेतला जातो. स्वतंत्र न्यायिक आयोग किंवा मंडळाचा सल्लाही फार उपयुक्त व महत्त्वपूर्ण असतो. कारण ते योग्य उमेदवाराची निवड करू शकतात. म्हणून न्यायालय किंवा न्यायमंडळाशी चर्चा करून न्यायाधीशाची निवड करणे ही महत्त्वपूर्ण प्रक्रिया आहे पण या प्रक्रियेवरही काही मर्यादा येतात. कारण सल्लामसलतीची ग्राह्यता ही केवळ कार्यकारी मंडळाच्या मर्जीवरच अवलंबून असते. कारण हा सल्ला कायदेपालिकेला बंधनकारक नसतो म्हणून ते दुर्लक्षही करू शकतात. म्हणून शेवटी मंत्रिमंडळाच्या मर्जीवरच सारे अवलंबून असते. म्हणून ही पद्धत फारशी प्रभावी नाही, पण भारतात मात्र ती उपयुक्त वाटते.
सल्लामसलतीचा भारतीय संदर्भ पाहता ही एक अत्यंत महत्त्वपूर्ण पद्धत भारताने स्वीकारली आहे. भारतात सर्वोच्च न्यायालयाच्या मुख्य न्यायाधीशांची नेमणूक करताना राष्ट्रपती क. १२४ (२) नुसार सर्वोच्च न्यायालयाच्या प्रत्येक न्यायाधीशास राष्ट्रपती व सर्वोच्च न्यायालय आणि राज्यातील उच्च न्यायालये यातील न्यायाधीशांपैकी त्यांना त्या प्रयोजनार्थ ज्यांचा विचार घेणे आवश्यक वाटेल अशांचा विचार घेतल्यानंतर स्वाक्षरी व स्वमुद्रांकित अधिपत्राद्वारे नियुक्ती करील. याचा अर्थ राष्ट्रपतींवर कोणाचाही सल्ला घेण्याचे बंधन नाही पण इतर न्यायाधीशांची निवड करताना सर्वोच्च न्यायालयाचा मुख्य न्यायाधीशाचा सल्ला घेणे बंधनकारक आहे. यासंदर्भात पुढील प्रक्रियेचे पालन करावे लागते.
1) न्यायाधीशांची नियुक्ती करताना राष्ट्रपती सर्वोच्च न्यायालयाचे न्यायाधीश व उच्च न्यायालयाचे न्यायाधीश यांच्याशी चर्चा करतात. (क. १२४ )
2) सर्वोच्च न्यायालयातील इतर न्यायाधीश व उच्च न्यायालयातील न्यायाधीशांची निवड करताना राष्ट्रपतींनी सर्वोच्च न्यायालयाच्या मुख्य न्यायाधीशाची चर्चा करणे बंधनकारक आहे.
3) राज्याच्या/ उच्च न्यायालयाच्या मुख्य न्यायाधीशांची निवड करताना राष्ट्रपती सर्वोच्च न्यायालयाचे मुख्य न्यायाधीश व राज्यपालांशी चर्चा करतात. (क. २१७) इतर दुय्यम न्यायाधीश नियुक्त करताना राष्ट्रपती सर्वोच्च न्यायालयाचे मुख्य न्यायाधीश, राज्याचे राज्यपाल व राज्याचे मुख्य न्यायाधीश यांचा सल्ला घेतात.
स्वतंत्र न्यायिक आयोग
समकालीन जगात न्यायाधीशाच्या नेमणुकीसंदर्भात स्वतंत्र न्यायिक आयोग ही पद्धत व्यवहार्य व स्वीकारार्ह मानली जाते. बीजिंग जाहीरनामा न्यायालयाच्या स्वातंत्र्याचा जाहीरनामा – १९९५ नुसार ज्या समाजात राष्ट्रात न्यायिक आयोगाच्या सल्ल्यानुसार, संमतीनुसार न्यायाधीशांची नियुक्ती होत असेल तर ती योग्य होय. कारण यामुळे न्यायालयाचे स्वातंत्र्य, प्रामाणिकपणा व क्षमता याची खात्री सुनिश्चित होते. न्यायिक आयोग पद्धत जगातील काही देशांत वापरली गेली आहे.
न्यायिक आयोगाची कार्यक्षमता ही त्या आयोगाच्या रचनेवरून ठरवली जाते. आयोगात वरिष्ठ न्यायाधीश, वरिष्ठ वकील/ कायदेतज्ज्ञ आणि समाजाचे प्रतिनिधित्व व संसदीय सदस्य सभासद असावेत. दक्षिण आफ्रिकेचा न्यायिक आयोग हा जगात सर्वोत्तम समजला जातो.
भारतातील वाद
१९५० पासून ते १९७३ पर्यंत सर्वोच्च न्यायालयात किंवा उच्च न्यायालयात न्यायाधीशाची निवड व अतिरिक्त न्यायाधीशाची निवड ही सर्वात वरिष्ठ पदानुसार होत होती. पण १९५६ ला तेव्हाचे राष्ट्रीय विधि आयोगाचे अध्यक्ष एम. सी. सेटलवाड यांनी ही पद्धत अयोग्य मानून अशी शिफारस केली की त्यांनी सर्वोच्च न्यायाधीशाची नियुक्ती ही त्या व्यक्तीची प्रशासकीय क्षमता व गुणवत्ता पाहून केली जावी. केवळ वरिष्ठता हा एकमेव निकष ग्राह्य धरू नये. तेव्हा १९७३ मध्ये ही पद्धत अचानक थांबवून तत्कालीन केंद्र सरकारने वरिष्ठता डावलून आपल्या मर्जीतील न्यायाधीशांची नियुक्ती केली. तेव्हा सरकारवर टीका झाली. १९७५ ते १९७७ दरम्यान सरकारने अनेक न्यायाधीशांच्या नियुक्त्या किंवा बदल्या घटनात्मक संकेत न पाळता राजकीय हेतूने केल्या तेव्हा सर्वोच्च न्यायालयात अनेक याचिका व जनहित याचिका दाखल करण्यात आल्या. यापैकी एक याचिका एस. पी. गुप्ता व इतर विरुद्ध युनियन ऑफ इंडिया (१९८१) ही होती. ‘फर्स्ट जजेस केस’ म्हणून ओळखला जाणार हा खटला फार महत्त्वाचा मानला जातो. या खटल्यात तत्कालीन कायदामंत्र्याने राज्याच्या मुख्यमंत्र्यांना काढलेल्या परिपत्रकात उच्च न्यायालयाच्या अतिरिक्त न्यायाधीशांची तसेच नवीन नियुक्त्या होणाऱ्या न्यायाधीशांची देशाच्या इतर उच्च न्यायालयांमध्ये कायमस्वरूपी न्यायाधीश म्हणून किंवा काही काळासाठी न्यायाधीश म्हणून नियुक्ती करण्यासाठी सरकारची पूर्व संमती घेण्यात यावी, असे नमूद केले होते. हे परिपत्रक म्हणजे ‘न्यायालयीन स्वातंत्र्य कमी करण्याचा प्रयत्न’ असल्याचे म्हटले गेले. या खटल्यात पुढील निकाल दिला गेला.
1) शिक्षा म्हणून न्यायाधीशांची बदली करता येणार नाही.
2) न्यायाधीशाची नियुक्ती ही सरन्यायाधीशांची मक्तेदारी नसून त्यात सरकारचाही सहभाग असला पाहिजे.
3) सरन्यायाधीशांचा सल्ला हा राष्ट्रपतींना बंधनकारक नसेल.
4) ‘सल्ल्या’चा अर्थ ‘एकमत’ नव्हे व हा सल्ला राष्ट्रपतींना बंधनकारक नसेल (कलम १४३)
यातून न्यायालयाने आपणहून नियुक्ती प्रक्रियेत सरकारचा हस्तक्षेप मान्य केला. या निर्णयावर प्रचंड टीका झाली. न्यायाधीशांच्या नियुक्त्या आणि बदलीसाठी न्यायव्यवस्थेला प्राधान्य देणारी एक संस्था/ यंत्रणा तयार करण्याची मागणी केली गेली. न्या. भगवती यांनी ऑस्ट्रेलियन न्यायिक आयोगाच्या धर्तीवर एका आयोगाची स्थापना करण्याची सूचना केली. १९८७ ला राष्ट्रीय विधी आयोगानेही राष्ट्रीय न्यायिक आयोगाची शिफारस ही न्यायालयाची नियुक्ती, बढती व बदली संदर्भत अंतिम म्हणून स्वीकारावी अशी शिफारस केली.
तत्पूर्वी १९९१ ला ‘सेकंड जजेस केस’ म्हणजेच ‘ॲडव्होकेट ऑन रेकॉर्ड असोसिएशन’ विरुद्ध ‘भारत सरकार’ (१९९३) या खटल्यात पहिल्या जसेस खटल्यातील निर्णयाचा पुनर्विचार करणे गरजेचे आहे, असे नमूद करण्यात आले. त्यामुळे ‘फर्स्ट जजेस खटल्यातील’ निर्णय रद्द ठरविण्यात आला व न्यायाधीशांची नियुक्ती करताना न्यायमंडळाने सरन्यायाधीशांच्या मताला सर्वोच महत्त्व दिले. पण हे या दोन वरिष्ठ न्यायाधीशांशी सल्लसमलत करून दिलेले असले पाहिजे. या खटल्यातून ‘कॉलेजियम’ म्हणजेच न्यायवृंद पद्धत तयार करण्यात आली. न्यायाधीशांच्या नियुक्तीबाबत पुनर्विचार करावा म्हणून राष्ट्रपतींनी क. १४३ नुसार सर्वोच्च न्यायालयाचे मत घेण्याचा आपला अधिकार वापरला. ते प्रकरण ‘थर्ड जजेस केस’ (१९९८) म्हणून ओळखले जाते. हा खटला नसून सर्वोच्च न्यायालयाने कॉलेजियम पद्धती संदर्भात राष्ट्रपतींला दिलेले मत होय. १९९३ च्या खटल्यात ज्या पद्धतीला महत्त्व दिले होते तिचे पालन झाले नाही. म्हणजेच सर्वोच्च न्यायालयाच्या मुख्य न्यायाधीशांनी दोन वरिष्ठ न्यायाधीशांचा सल्ला न घेता नावाची शिफारस केल्यामुळे केंद्र सरकारने म्हणजेच राष्ट्रपतींनी मुख्य न्यायाधीशांचा सल्ला विचारात घेतला नाही. म्हणून न्यायवृंदाचा सल्ला विचारात न घेता केलेली शिफारस सरकारला बंधनकारक नसेल हे तत्त्व प्रस्थापित झाले. ९९ व्या घटनादुरुतीनंतर स्थिती दरम्यानच्या काळात नियुक्तीच्या संदर्भात काही प्रयत्न झाले पण कार्यकारी मंडळ व न्यायमंडळातला हा संघर्ष कायमच राहिला. २०१४ मध्ये केंद्रात भाजपचे नवीन सरकार सत्तेत आले. ९९ वी घटनादुरूस्ती ही कार्यपालिकेचा न्यायपालिकेत हस्तक्षेप यासंदर्भात ओळखली जाते. या दुरुस्तीनुसार अनुच्छेद १२४ (अ) नुसार न्यायाधीशांची निवड ही राष्ट्रपतीमार्फत न्यायिक नियुक्ती आयोगाच्या सही व शिक्क्याच्या शिफारशीनुसार करण्यात येईल. संविधानात क. १२४ (अ) ब, क इ तीन नवीन कलमाचा समावेश करण्यात आला. क. १२७, १२८, २१७, २२२, २१४ (अ), २३७ इ. कलमांत दुरुस्त्या करण्यात आल्या. या दुरुस्तीने राष्ट्रीय न्यायिक आयोगाची स्थापना करण्यात आली.
या आयोगाची सदस्यसंख्या सहा ठेवण्यात आली. आयोगात कार्यपालिकेला महत्त्व आले. तसेच न्यायिक आयोगानुसार न्यायाधीश नियुक्ती प्रक्रियेचे निकष संसदेने ठरवायचे आहेत म्हणजे पुन्हा सरकार संसदेमार्फत न्यायिक आयोगाच्या कार्यक्षेत्रात हस्तक्षेप करणार! दोन सदस्यांनी असहमती दर्शविल्यास नियुक्ती होत नाही. मुळात सरकारला न्यायाधीशांच्या नियुक्तीसंदर्भात हस्तक्षेप करता यावा यासाठीच ही दुरुस्ती करण्यात आली होती. तसा प्रयत्न सरकारने कॉलेजियम पद्धतीपासूनच सुरू केला होता आणि राष्ट्रीय न्यायिक आयोगात सरकारी हस्तक्षेपाला मान्यताच देण्यात आलेली होती. या घटनादुरुस्तीला न्यायालयात आव्हान देण्यात आले तो खटला म्हणजे ‘ॲडव्होकेट ऑन रेकॉर्ड असोसिएशन’ विरुद्ध ‘द युनियन ऑफ इंडिया’ होय. न्या. जे. एस. खेर यांच्या खंडपीठाने ४:१ अशी ही दुरुस्ती रद्द केली. या खटल्यात न्यायालयाने खालील टिपणी नोंदविलेली आहे.
1 ) नियुक्तीची पूर्वीचीच न्यायवृंद पद्धत सुरू राहील.
2) दुरुस्तीतील कलमे ही न्यायालयाची सर्वोच्चता कमी करतात व तसेच हे राज्यघटनेच्या मूलभूत संरचनेचे उल्लंघन आहे.
3) राष्ट्रीय न्यायिक आयोगातील कायदामंत्र्यांचा समावेश हा न्यायव्यवस्थेचे स्वातंत्र्य व कार्यकारी मंडळ व न्यायपालिकेचे विभाजन या तत्त्वावरील घाला आहे.
4) कॉलेजियम पद्धतीत सुधारणा करावी.
राष्ट्रीय न्यायिक आयोग रद्द केल्यानंतर सरकार आक्रमक झाल्याचे दिसते. पुन्हा एकदा कार्यपालिका / कायदेमंडळ व न्यायपालिका यांच्यातील श्रेष्ठतेचा वाद पुढे आलेला आहे. सरकारचे म्हणणे असे आहे की, सर्वोच्च न्यायालयाने सल्ल्याचा अर्थ मान्यता असा लावलेला आहे, तो घटनेला अभिप्रेत नाही. कारण इथे संसद श्रेष्ठ आहे.
उच्च न्यायालयातील न्यायाधीशांच्या नियुक्ती प्रकरणी केंद्र सरकारने घेतलेल्या भूमिकेवर सर्वोच्च न्यायालयाने वारंवार नापसंती व्यक्त केल्यानंतर संसदीय समितीनेही याविषयी टिप्पणी केली आहे. त्यात समिती असे म्हणते की, न्यायपालिका व केंद्र सरकारकडून या नियुक्त्यांविषयी कालमर्यादेचे पालन न होणे खेदजनक आहे. कार्यपालिका व न्यायपालिकेकडून या कालमर्यादेचे पालन केले जात नाही ही बाब खेदजनक आहे. आजघडीला ४० टक्के न्यायाधीशांची मंजूर पदे रिक्त आहेत. पण सरकार निर्णय घेण्यास टाळाटाळ करत आहे. देशात खटल्याचे प्रमाण मोठ्या प्रमाणात प्रलंबित आहेत.
नवनियुक्त मुख्य सरन्यायाधीश धनंजय चंद्रचूड यांनी आपल्या पहिल्या भाषणातच सांगितले की न्यायवृंद पद्धत अधिक पारदर्शक करणे म्हणजेच मेमोरंडम ऑफ प्रोसिजरमध्ये सुधारणा करण्याचा प्रयत्न करू. एकूणच सदृढ लोकशाहीसाठी हा संघर्ष योग्य नाही. पण संविधानाच्या क. ५० प्रमाणे शासनाच्या या दोन्ही यंत्रणातील समतोल साधण्यासाठी योग्य ते नियम तयार केले गेले पाहिजेत. न्यायवृंद मंडळाची पद्धतच ठेवण्यात आल्यामुळे राष्ट्रपतीचे निर्णायक अधिकार व न्यायवृंदाची नामनिर्देशनाची प्रक्रिया पारदर्शक केल्यास न्यायाधीश नियुक्तीचा सुवर्णमध्य गाठता येईल. कारण लोकशाहीत न्यायाधीश हे निर्भिड व निःपक्ष असणे गरजेचे आहे.
(लेखक उदगीर येथील शिवाजी महाविद्यालयात राज्यशास्त्र विभागात सहयोगी प्राध्यापक आहेत.)
vishwambar10@gmail.com
