अश्विनी कुलकर्णी
हजारपेक्षा जास्त प्रीमियम लेखांचा आस्वाद घ्या ई-पेपर अर्काइव्हचा पूर्ण अॅक्सेस कार्यक्रमांमध्ये निवडक सदस्यांना सहभागी होण्याची संधी ई-पेपर डाउनलोड करण्याची सुविधा
नरेगाची जबाबदारी केंद्रीय तसेच राज्य पातळीवरील ग्रामीण विकास खात्याकडे आहे. या योजनेच्या अंमलबजावणीतील त्रुटी दूर करून नवीन पद्धती आणण्याची आणि नियमावली करण्याची गरज आहे.
महाराष्ट्रातील रोजगार हमी योजनेची मागणी साधारणपणे होळीनंतर वाढत जाते व खरिपाची कामे सुरू झाली की कमी होत जाते हा अनेक वर्षांचा अनुभव आहे. पण या वर्षी एप्रिल आणि मे महिन्यात खूपच कमी जिल्ह्यांत नरेगाची कामे सुरू आहेत हे अत्यंत क्लेशकारक आहे. आज ११ जिल्ह्यांत चक्क शून्य कुटुंबे काम करताना दिसत आहेत म्हणजे कामे सुरूच नाहीत. फक्त नऊ जिल्ह्यांत १०० हून अधिक कुटुंबे कामावर आहेत असे नरेगाच्या वेबसाइटवरची आकडेवारी सांगते. मागील पाच वर्षांत मे महिन्यात जिथे चार ते आठ लाख कुटुंबे कामावर होती तिथे आज चार हजारसुद्धा नाहीत!
अंमलबजावणीतील तरतुदीत काही बदल केल्याने तालुक्याच्या गटविकास अधिकाऱ्यांनी (बीडीओ) नरेगाचे काम करण्याबाबत नाराजी व्यक्त केली आणि काम हाती घेणार नाही असे सांगितले म्हणून ही परिस्थिती उद्भवली असे समजते. पण हे कारण तात्कालिक आहे. महाराष्ट्रातील नरेगा अंमलबजावणीचे त्रांगडे सुटत नाहीये हे समजून घेणे आवश्यक आहे. यासाठी थोडे इतिहासात डोकावूया.
आपण सारे जाणतोच की १९७२ च्या दुष्काळात रोजगार हमी योजना ही या संकटाला सामोरे जाणाऱ्या ग्रामीण जनतेच्या हाताला काम देणारी योजना म्हणून राबवली गेली. नंतर ग्रामीण भागातील नैसर्गिक संसाधने व पायाभूत सुविधा निर्माण करण्याची या योजनेची ताकद लक्षात आली. आणि १९७७ साली या योजनेचे गरिबांना हक्काचा रोजगार देऊन गाव विकासासाठी संसाधने निर्माण करणाऱ्या कायद्यात रूपांतर झाले. अशा रीतीने कायद्याचे कोंदण लाभलेली ही योजना वर्षांनुवर्षे राबवली जात आहे.
या योजनेची अंमलबजावणी करताना, ती राबवणाऱ्यांना आणि त्यावर काम करणाऱ्या गावकऱ्यांना अनेक भले-बुरे अनुभव येत राहिले. चर्चाविश्वात उपलब्धीपेक्षा बदनामीचा सूर चढा राहिला आणि यमेजनेचा प्रभाव कमी होत गेला.
राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार हमी कायदा अस्तित्वात आल्यावर महाराष्ट्रातील या योजनेला नवसंजीवनी मिळण्याची संधी प्राप्त झाली. काळानुसार राष्ट्रीय कायद्यात काही महत्त्वपूर्ण वैशिष्टय़ांचा समावेश करण्यात आला आहे. त्यांचा महाराष्ट्राने अंगीकार करणे आवश्यक होते. ग्रामसभेतच नरेगाच्या कामांचे नियोजन करून त्यातील ठरावाप्रमाणे आराखडा तयार करणे हे पंचायत राजच्या तत्त्वाला धरून आहे. प्रत्येक ग्रामपंचायतीत, ग्रामसेवकांनी नरेगाच्या कामात मदत करणे अपेक्षित धरले होते. सत्तरीच्या दशकातल्या योजनेला माहिती तंत्रज्ञानाची जोड देऊन पारदर्शकता वाढवणे हे माहिती अधिकाराच्या कायद्याला धरून ठरले. यासाठी संगणक आणि त्या भोवतालची सुविधा प्रत्येक तालुक्यात असणे आवश्यक झाले. आपल्या राज्यातील योजना संपूर्ण वर्षांची हमी देते आणि राष्ट्रीय योजना १०० दिवस प्रति कुटुंब. म्हणजे आता १०० दिवसांचा निधी केंद्र सरकारकडून मिळणार ही जमेची बाजू.
नरेगा या राष्ट्रीय योजनेची अंमलबजावणी ग्रामीण मंत्रालयांतर्गत केली जाते. केंद्रात आणि राज्यात ग्रामीण विकासमंत्र्यांकडे या योजनेची जबाबदारी आहे. ग्रामीण मंत्रालयात एका वेगळय़ा कक्षाची निर्मिती करून त्याद्वारे ही अंमलबजावणी सुरू झाली.
परंतु २००६ ते २००८ पर्यंत महत्त्वाचे धोरणात्मक निर्णय, त्याचबरोबर गरजेप्रमाणे मनुष्यबळ आणि सोयीसुविधा या गोष्टी आपल्या राज्यात घडल्या नाहीत. २००९ पासून पुढे पाच-सहा वर्षांत अनेक शासन निर्णयांतून छोटे-मोठे बदल करत नरेगा आणि रोहयोची सांगड घालण्यात आली. या काळात नरेगाला चांगली चालना मिळाली. पण एक मूलभूत बदल अपेक्षित होता तो अंमलबजावणीच्या व्यवस्थापकीय रचनेसंबंधी. तो घेणे आता टाळता येणार नाही.
आपल्या राज्यात दुष्काळात मदत करण्यासाठी आलेली योजना ही तेव्हा महसूल विभागाने राबवली. राज्यातील कृषी, जलसंधारण, सार्वजनिक बांधकाम, वने असे विविध विभाग तसेच महसूल यांनी मिळून ही योजना राबवली. पंचायत राज संस्थांच्या निर्मितीतून जिल्हा परिषद, पंचायत समिती आणि ग्रामपंचायत अशी त्रिस्तरीय रचना अस्तिस्वात आली. ग्रामीण भागातील विकासकामे हेच या संस्थांचे प्रमुख काम असल्याने बहुतेक सर्व विकास योजनांची जबाबदारी त्यांच्याकडे आली. या संस्था निर्माण झाल्यानंतर नरेगा ग्रामीण मंत्रालयाअंतर्गत आल्याने, नरेगाची अंमलबजावणी आपसूकच या संस्थांची राहिली.
महाराष्ट्रात राज्य शासनाचे विभाग, महसूल यंत्रणेच्या साहाय्याने नरेगा राबवीत असले तरी जस्तीतजास्त कामे ही पंचायत राज संस्था किंवा ग्रामीण विभागाच्या अंतर्गत होत आहेत. पंचायत समिती पातळीवर तहसीलदार आणि गटविकास अधिकारी या दोघांकडे ही जबाबदारी आहे तर गाव पातळीवर ग्रामसेवक आणि ग्राम रोजगार सेवक अंमलबजावणी करतात. कामे काढण्यासाठी प्रकल्पांची तयारी करणे, मजूर कुटुंबांचे जॉब कार्ड काढणे, मागणीप्रमाणे कामे सुरू करणे, तांत्रिक आराखडा तयार करून कामे सुरू करून देणे, कामाची हजेरी, कामाचे मोजमाप, त्याचे गणित करून मजुरांची मिळकत बॅंकेत जमा करणे अशी सर्व कामे दर आठवडय़ाला असतात. ती पंचायत समितीतून होत असतात.
आपल्याकडे स्वतंत्र रोहयो मंत्री आहेत, पण त्यांच्या हाताखाली रोहयोची यंत्रणा नाही. ग्रामीण मंत्रालयाची यंत्रणा काम करेल पण त्या विभागाचे सचिव या अंमलबजावणीच्या निर्णय प्रक्रियेत नाहीत. यात महसूल खात्याने विविध यंत्रणांकडून काम करून घेणे अपेक्षित आहे. या सर्वाच्यात अंमलबजावणीची जबाबदारी असलेले नेमके कोण? आज कामाची गरज असताना कामे निघत नाहीत याला जबाबदार कोणाला धरायचे?
महाराष्ट्रात २४ टक्के ग्रामीण जनता गरिबीत आहे, नरेगावरील मजूर हे छोटे व अल्पभूधारक शेतकरी आहेत. त्यांची शेती पावसाच्या पाण्यावर अवलंबून असलेली कोरडवाहू शेती आहे. राष्ट्रीय कोरडवाहू क्षेत्र प्राधिकरण यांच्या अहवालानुसार नैसर्गिक संसाधनांचा निर्देशांक वाईट असलेले महाराष्ट्रात २३ जिल्हे आहेत तर संमिश्र निर्देशांक वाईट असलेले १८ जिल्हे आहेत. या जिल्ह्यांतून प्राधान्याने विकासाची कामे व्हावीत असे या अहवालात नमूद केलेले आहे. या पार्श्वभूमीवर नरेगा कमकुवत करण्यात आली तर आपल्या राज्यात उपासमारीचे प्रमाण वाढू शकेल. नरेगाच्या अंमलबजावणीतील त्रुटी दूर करून, आताच्या डळमळणाऱ्या तीन खांबी तंबूतून त्याची सुटका करून नवीन पद्धती आणण्याची आणि नियमावली करण्याची गरज आहे. मागील १५ वर्षांतील शासन निर्णयांचा अभ्यास करून जे परिपत्रक वा शासन निर्णय नरेगाच्या उद्दिष्टांना धरून नाहीत ते दुरुस्त करणे आवश्यक आहे. नरेगाकडे शेतकऱ्यांच्या विकासाची गंगा म्हणून बघताना नरेगाची अंमलबजावणी ही गरीब कोरडवाहू शेतकरी कुटुंबांना सामावून घेणारी नसेल तर नक्कीच काहीतरी गडबड आहे.
नरेगाची जबाबदारी केंद्रीय तसेच राज्य पातळीवरील ग्रामीण विकास खात्याकडे आहे. या योजनेच्या अंमलबजावणीतील त्रुटी दूर करून नवीन पद्धती आणण्याची आणि नियमावली करण्याची गरज आहे.
महाराष्ट्रातील रोजगार हमी योजनेची मागणी साधारणपणे होळीनंतर वाढत जाते व खरिपाची कामे सुरू झाली की कमी होत जाते हा अनेक वर्षांचा अनुभव आहे. पण या वर्षी एप्रिल आणि मे महिन्यात खूपच कमी जिल्ह्यांत नरेगाची कामे सुरू आहेत हे अत्यंत क्लेशकारक आहे. आज ११ जिल्ह्यांत चक्क शून्य कुटुंबे काम करताना दिसत आहेत म्हणजे कामे सुरूच नाहीत. फक्त नऊ जिल्ह्यांत १०० हून अधिक कुटुंबे कामावर आहेत असे नरेगाच्या वेबसाइटवरची आकडेवारी सांगते. मागील पाच वर्षांत मे महिन्यात जिथे चार ते आठ लाख कुटुंबे कामावर होती तिथे आज चार हजारसुद्धा नाहीत!
अंमलबजावणीतील तरतुदीत काही बदल केल्याने तालुक्याच्या गटविकास अधिकाऱ्यांनी (बीडीओ) नरेगाचे काम करण्याबाबत नाराजी व्यक्त केली आणि काम हाती घेणार नाही असे सांगितले म्हणून ही परिस्थिती उद्भवली असे समजते. पण हे कारण तात्कालिक आहे. महाराष्ट्रातील नरेगा अंमलबजावणीचे त्रांगडे सुटत नाहीये हे समजून घेणे आवश्यक आहे. यासाठी थोडे इतिहासात डोकावूया.
आपण सारे जाणतोच की १९७२ च्या दुष्काळात रोजगार हमी योजना ही या संकटाला सामोरे जाणाऱ्या ग्रामीण जनतेच्या हाताला काम देणारी योजना म्हणून राबवली गेली. नंतर ग्रामीण भागातील नैसर्गिक संसाधने व पायाभूत सुविधा निर्माण करण्याची या योजनेची ताकद लक्षात आली. आणि १९७७ साली या योजनेचे गरिबांना हक्काचा रोजगार देऊन गाव विकासासाठी संसाधने निर्माण करणाऱ्या कायद्यात रूपांतर झाले. अशा रीतीने कायद्याचे कोंदण लाभलेली ही योजना वर्षांनुवर्षे राबवली जात आहे.
या योजनेची अंमलबजावणी करताना, ती राबवणाऱ्यांना आणि त्यावर काम करणाऱ्या गावकऱ्यांना अनेक भले-बुरे अनुभव येत राहिले. चर्चाविश्वात उपलब्धीपेक्षा बदनामीचा सूर चढा राहिला आणि यमेजनेचा प्रभाव कमी होत गेला.
राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार हमी कायदा अस्तित्वात आल्यावर महाराष्ट्रातील या योजनेला नवसंजीवनी मिळण्याची संधी प्राप्त झाली. काळानुसार राष्ट्रीय कायद्यात काही महत्त्वपूर्ण वैशिष्टय़ांचा समावेश करण्यात आला आहे. त्यांचा महाराष्ट्राने अंगीकार करणे आवश्यक होते. ग्रामसभेतच नरेगाच्या कामांचे नियोजन करून त्यातील ठरावाप्रमाणे आराखडा तयार करणे हे पंचायत राजच्या तत्त्वाला धरून आहे. प्रत्येक ग्रामपंचायतीत, ग्रामसेवकांनी नरेगाच्या कामात मदत करणे अपेक्षित धरले होते. सत्तरीच्या दशकातल्या योजनेला माहिती तंत्रज्ञानाची जोड देऊन पारदर्शकता वाढवणे हे माहिती अधिकाराच्या कायद्याला धरून ठरले. यासाठी संगणक आणि त्या भोवतालची सुविधा प्रत्येक तालुक्यात असणे आवश्यक झाले. आपल्या राज्यातील योजना संपूर्ण वर्षांची हमी देते आणि राष्ट्रीय योजना १०० दिवस प्रति कुटुंब. म्हणजे आता १०० दिवसांचा निधी केंद्र सरकारकडून मिळणार ही जमेची बाजू.
नरेगा या राष्ट्रीय योजनेची अंमलबजावणी ग्रामीण मंत्रालयांतर्गत केली जाते. केंद्रात आणि राज्यात ग्रामीण विकासमंत्र्यांकडे या योजनेची जबाबदारी आहे. ग्रामीण मंत्रालयात एका वेगळय़ा कक्षाची निर्मिती करून त्याद्वारे ही अंमलबजावणी सुरू झाली.
परंतु २००६ ते २००८ पर्यंत महत्त्वाचे धोरणात्मक निर्णय, त्याचबरोबर गरजेप्रमाणे मनुष्यबळ आणि सोयीसुविधा या गोष्टी आपल्या राज्यात घडल्या नाहीत. २००९ पासून पुढे पाच-सहा वर्षांत अनेक शासन निर्णयांतून छोटे-मोठे बदल करत नरेगा आणि रोहयोची सांगड घालण्यात आली. या काळात नरेगाला चांगली चालना मिळाली. पण एक मूलभूत बदल अपेक्षित होता तो अंमलबजावणीच्या व्यवस्थापकीय रचनेसंबंधी. तो घेणे आता टाळता येणार नाही.
आपल्या राज्यात दुष्काळात मदत करण्यासाठी आलेली योजना ही तेव्हा महसूल विभागाने राबवली. राज्यातील कृषी, जलसंधारण, सार्वजनिक बांधकाम, वने असे विविध विभाग तसेच महसूल यांनी मिळून ही योजना राबवली. पंचायत राज संस्थांच्या निर्मितीतून जिल्हा परिषद, पंचायत समिती आणि ग्रामपंचायत अशी त्रिस्तरीय रचना अस्तिस्वात आली. ग्रामीण भागातील विकासकामे हेच या संस्थांचे प्रमुख काम असल्याने बहुतेक सर्व विकास योजनांची जबाबदारी त्यांच्याकडे आली. या संस्था निर्माण झाल्यानंतर नरेगा ग्रामीण मंत्रालयाअंतर्गत आल्याने, नरेगाची अंमलबजावणी आपसूकच या संस्थांची राहिली.
महाराष्ट्रात राज्य शासनाचे विभाग, महसूल यंत्रणेच्या साहाय्याने नरेगा राबवीत असले तरी जस्तीतजास्त कामे ही पंचायत राज संस्था किंवा ग्रामीण विभागाच्या अंतर्गत होत आहेत. पंचायत समिती पातळीवर तहसीलदार आणि गटविकास अधिकारी या दोघांकडे ही जबाबदारी आहे तर गाव पातळीवर ग्रामसेवक आणि ग्राम रोजगार सेवक अंमलबजावणी करतात. कामे काढण्यासाठी प्रकल्पांची तयारी करणे, मजूर कुटुंबांचे जॉब कार्ड काढणे, मागणीप्रमाणे कामे सुरू करणे, तांत्रिक आराखडा तयार करून कामे सुरू करून देणे, कामाची हजेरी, कामाचे मोजमाप, त्याचे गणित करून मजुरांची मिळकत बॅंकेत जमा करणे अशी सर्व कामे दर आठवडय़ाला असतात. ती पंचायत समितीतून होत असतात.
आपल्याकडे स्वतंत्र रोहयो मंत्री आहेत, पण त्यांच्या हाताखाली रोहयोची यंत्रणा नाही. ग्रामीण मंत्रालयाची यंत्रणा काम करेल पण त्या विभागाचे सचिव या अंमलबजावणीच्या निर्णय प्रक्रियेत नाहीत. यात महसूल खात्याने विविध यंत्रणांकडून काम करून घेणे अपेक्षित आहे. या सर्वाच्यात अंमलबजावणीची जबाबदारी असलेले नेमके कोण? आज कामाची गरज असताना कामे निघत नाहीत याला जबाबदार कोणाला धरायचे?
महाराष्ट्रात २४ टक्के ग्रामीण जनता गरिबीत आहे, नरेगावरील मजूर हे छोटे व अल्पभूधारक शेतकरी आहेत. त्यांची शेती पावसाच्या पाण्यावर अवलंबून असलेली कोरडवाहू शेती आहे. राष्ट्रीय कोरडवाहू क्षेत्र प्राधिकरण यांच्या अहवालानुसार नैसर्गिक संसाधनांचा निर्देशांक वाईट असलेले महाराष्ट्रात २३ जिल्हे आहेत तर संमिश्र निर्देशांक वाईट असलेले १८ जिल्हे आहेत. या जिल्ह्यांतून प्राधान्याने विकासाची कामे व्हावीत असे या अहवालात नमूद केलेले आहे. या पार्श्वभूमीवर नरेगा कमकुवत करण्यात आली तर आपल्या राज्यात उपासमारीचे प्रमाण वाढू शकेल. नरेगाच्या अंमलबजावणीतील त्रुटी दूर करून, आताच्या डळमळणाऱ्या तीन खांबी तंबूतून त्याची सुटका करून नवीन पद्धती आणण्याची आणि नियमावली करण्याची गरज आहे. मागील १५ वर्षांतील शासन निर्णयांचा अभ्यास करून जे परिपत्रक वा शासन निर्णय नरेगाच्या उद्दिष्टांना धरून नाहीत ते दुरुस्त करणे आवश्यक आहे. नरेगाकडे शेतकऱ्यांच्या विकासाची गंगा म्हणून बघताना नरेगाची अंमलबजावणी ही गरीब कोरडवाहू शेतकरी कुटुंबांना सामावून घेणारी नसेल तर नक्कीच काहीतरी गडबड आहे.
