पंचायतींकडे जमिनींचे ऑडिट हवेच!

भूमाफियांपासून रक्षण हाच नव्हे, तर गावाच्या विकासाचाही उद्देश त्यातून साध्य होऊ शकतो..

भारताच्या एकूण क्षेत्रफळापैकी एकचतुर्थाश हिस्सा सार्वजनिक संसाधनांचा आहे. त्यात सामुदायिक जंगले आहेत, गायराने, कुरणे आहेत. ग्रामीण भारतातील ३५ कोटी गरिबांची उपजीविका या संसाधनांवर अवलंबून आहे. भारतीय राज्यघटनेने यांची मालकी आणि संरक्षणाचे हक्क ग्रामपंचायतींना दिले आहेत. मात्र, त्याची त्यांना ना माहिती आहे ना त्यासाठीचे कौशल्य. या सार्वजनिक मत्तांचे संरक्षण करण्यासाठी सामुदायिक जमिनींचे ऑडिट हाच अत्यावश्यक उपाय ठरू शकतो.

महाराष्ट्रात ‘गायरान’, राजस्थानात ‘शामलात’,  ओडिशात ‘सर्बसाधारण’, तमिळनाडूत ‘पोरम्पोक्कू’ या नावांनी गावाच्या मालकीच्या सामुदायिक जमिनी अस्तित्वात आहेत. त्यांच्यावरील संसाधनांचा संपूर्ण गावे एकत्रित वापर करतात. देशातील एकूण जमिनीपैकी एकचतुर्थाश जमिनी सामुदायिक मालकीच्या आहेत. ग्रामीण भारतातील ३५ कोटी गरिबांची उपजीविका या सामायिक संसाधनांवर अवलंबून आहे. त्यांचा चारा, इंधन, वनोपज, मासे, बांबू असे कित्येक घटक याच सामुदायिक मालमत्तेतून येतात. तरीही त्यांची प्रचंड वाताहत झाली आहे. खासगी मालमत्तांसारख्या यांच्या सीमा निश्चित झालेल्या नाहीत. अनेक ठिकाणी मालकी हक्कांचे तंटे सुरू आहेत. त्यावर पिढय़ान् पिढय़ा गुजराण करणाऱ्या समुदायांच्या हक्कांचे, वहिवाटीचे कागदोपत्री दस्त केलेले नाहीत. या ठिकाणी वैयक्तिक मालकीसाठी खासगी अतिक्रमण झाले आहे किंवा त्यावर अवलंबून असलेले समुदाय अन्य वा अधिक उत्पादक साधनांकडे वळल्याने त्यांचे रूप बदलले आहे.

सामायिक मत्तांचे संरक्षण

स्वातंत्र्यानंतर देशातील जमिनींच्या फेरवाटपात नागरिकांना खासगी जमिनींचे हक्क मिळाले आणि सामुदायिक जमिनी राज्य सरकारच्या अखत्यारीत आणल्या गेल्या, पण त्यातील बराचसा भाग ‘वरकड’ वा ‘ओसाड’ जमीन म्हणून नोंदला गेला आहे. भारतीय राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ३९ (ब) नुसार ‘‘सामूहिक हिताला सर्वाधिक उपकारक होईल अशा रीतीने समाजाच्या भौतिक साधनसंपत्तीचे स्वामित्व व नियंत्रण यांची विभागणी व्हावी’’. मात्र, त्याचे पालन किंवा न्याय्य वापर हा देशाच्या कल्याणकारी चौकटीतून आखण्यात आलेल्या धोरणांवर अवलंबून आहे. त्यासाठी मुळात, राज्याची भूमिका या मत्तेचे रक्षण करणाऱ्या विश्वस्ताची आहे, मालकाची नाही. जगताप सिंग आणि इतर विरुद्ध पंजाब राज्य आणि इतर (२०११) यांसारख्या महत्त्वाच्या न्यायालयीन निकालांनी, सामुदायिक मालमत्तेवरील सामुदायिक हक्क अधोरेखित केले आहेत.

साधारणपणे या जमिनींचे व्यवस्थापन राज्यांच्या महसूल आणि वन विभागांकडे आहे. अर्थात, ७३ व्या घटनादुरुस्तीनंतर ग्रामपंचायतींकडे गावाच्या सामायिक जमिनींचे व्यवस्थापन व संरक्षणाचे हक्क आले. या जमिनींचे संवर्धन, तेथील जल व्यवस्थापन, सामाजिक कल्याण व सामुदायिक मालमत्तांचे व्यवस्थापन पंचायत राज संस्थांकडे आले. मात्र, त्यासाठी पंचायत संस्थांना आवश्यक कौशल्य, साधने आणि सहयोग मात्र मिळाला नाही.

‘मत्ता नोंदवही’ म्हणजे काय?

ही पंचायत संस्थांच्या ताब्यातील सामुदायिक मालमत्तांची यादी आहे. पंचायत संस्थांना त्यांच्या ताब्यातील मालमत्तांची माहिती व्हावी, त्याची सद्य:स्थिती, मूल्यांकन माहीत असावे हा याचा उद्देश. या रजिस्टरमुळे ग्रामपंचायतींना त्यांच्या मालमत्तांचा शोध घेणे, त्यांचे नुकसान वा चोऱ्या रोखणे, त्यांचे संवर्धन करणे हे अंकेक्षणाच्या – म्हणजेच ऑडिटच्या माध्यमातून शक्य आहे. ही मत्ता नोंदवही कारभारात पारदर्शकता आणणे, भ्रष्टाचाराचा धोका कमी करणे आणि राजकीय उत्तरदायित्वाचा पाया रचणे यांसाठी अत्यंत प्रभावी साधन ठरू शकते. अर्थात, ती तयार करतानाच किमान पातळीवरील देखभालीचा विचार करावा लागतो. जमिनीचा दुरुपयोग रोखण्यासाठी प्रत्यक्ष स्थळांचे सामाजिक अंकेक्षण किंवा सोशल ऑडिट गरजेचे असते.

दुहेरी शोकांतिका

मत्ता नोंदवहीची जबाबदारी ग्रामपंचायतीची असते. मात्र, त्यासाठी ग्रापमंचायती सक्षम आहेत असे गृहीत धरले गेले. प्रत्यक्षात त्यांना याबाबतची ना माहिती आहे ना हे कसे करावे याचे ज्ञान. ही नोंदवही कशी असावी याची रचना राज्यांनी तयार केली असली तरी ती भरण्याची प्रक्रिया, त्याचा पाठपुरावा व नियंत्रण व्यवस्थित केले जात नाही. बहुतांश ठिकाणी पंचायती त्यांच्या मालकीच्या इमारती, कार्यालये या मालमत्तांची एक यादी तयार करून ठेवतात, मात्र त्यांनी व्यवस्थापन करण्याच्या जमिनी, पाणी, जंगल यांच्या नोंदी ठेवण्यात पंचायती अपयशी दिसतात.

भारतातील समूह संघटित नाहीत आणि पायाभूत साधनांसाठी सामूहिक कृती करीत नाहीत एवढीच शोकांतिका नाही, तर सामुदायिक मालमत्तेच्या रक्षणाची जबाबदारी ज्यांच्याकडे आहे त्या पंचायतींच्या पातळीवर याचा तपशीलच उपलब्ध नाही ही आहे. महसूल आणि वन विभागाच्या कामाची गुंतागुंतीची प्रक्रिया, पंचायतींच्या कामाची पद्धत, त्यांचे हितसंबंध, सुसूत्रतेचा अभाव, सामुदायिक मालमत्तांच्या आकडेवारीची वानवा यामुळे या सामुदायिक मालमत्तांचे व्यवस्थापन जिकिरीचे होते. गावच्या पारंपरिक वहिवाटींचा  आपल्या आधुनिक नोंदींमध्ये समावेश करण्यात आलेला नाही. सहज सोप्या आणि खुल्या पद्धतीने डेटा नोंदणी व उपलब्धता प्रशासकीय कारभारासाठी गरजेची आहे.  गायरान, वन जमीन किवा शेतीपूरक/ शेतीबाह्य वापरासाठी विकसित होऊ शकणारी जमीन याच्या नोंदी झाल्या, तसेच‘मनरेगा’द्वारे निर्माण झालेल्या गावच्या मत्ताही यात आल्या, तर विकास अधिक सुकर होईल.  

‘लँड ऑडिट’ हा उपाय

ग्रामपंचायतींना त्यांच्या सामुदायिक मालमत्तांची माहिती उपलब्ध करून देणे एवढेच पुरेसे नसून, पंचायतीच्या मालमत्तांचे नियमित लँड ऑडिट आणि सोशल ऑडिट, मत्ता नोंदवहीचा काटेकोर वापर हे खरे उपाय ठरतील.  हल्ली महापालिका क्षेत्रांतील सामायिक मालमत्तांचे ऑडिट आणि व्यवस्थापन नियमित सुरू झाले आहे. किंबहुना, ‘कॅग’नेदेखील २०१४ च्या दिल्ली विकास प्राधिकरणाच्या मालकीच्या मालमत्तांचे ‘परफॉर्मन्स ऑडिट’ केले होते. मैसूर नागरी विकास प्राधिकरणाने त्यांच्या मालमत्तांवरील अतिक्रमणे निश्चित करण्यासाठी आणि त्यांच्या मालकीच्या जमिनींवर पुन्हा ताबा मिळवण्यासाठी २०२२ मध्ये ‘लँड ऑडिट’ केले. पंजाब सरकारने २०१७ मध्ये त्यांच्या १२,५०० ग्रामपंचायतींच्या क्षेत्रात लँड ऑडिट करून ग्रामपंचायतींचे उत्पन्न वाढवण्याचे अभियान चालवले होते. या उदाहरणांवरून स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या मालकींच्या सामुदायिक मालमत्तांच्या व्यवस्थापनासाठी त्यांचे लँड ऑडिट किती गरजेचे आहे हे स्पष्ट होते.  ग्रामीण भागातील अनेकांची उपजीविका यावर अवलंबून असल्याने त्याचे नियमित व्यवस्थापन खूपच गरजेचे आहे. ऑडिटमुळे सामुदायिक जमिनींवरील अतिक्रमण हटवण्यासाठीच नव्हे तर प्रशासकीय कारभार प्रभावी होण्यासाठी मदत होते. सोबतच या मत्तांची देखभाल/ दुरुस्ती, या साधनांचा गावाच्या विकासासाठी अधिकाधिक उपयोग करून घेणे यातील गुंतवणुकीसाठी ऑडिट आवश्यक आहे.

‘कॅग’ने २०२१ च्या नोव्हेंबरमध्ये पंचायत राज संस्थांच्या आर्थिक परीक्षणात ‘सामायिक मालमत्ता नोंदवही’बाबत मार्गदर्शक सूचना केल्या आहेत. जिओटॅगिंग, छायाचित्रे यांच्या मदतीने कॅगने या मालमत्तांचे परीक्षण सुरू केले आहे. मत्ता नोंदवहीत नमूद केलेला मत्तांचा भाव, त्यावरील अतिक्रमणाच्या नोंदी, विविध योजनांद्वारे त्यांच्यावर करण्यात आलेली कामे याचे परीक्षण केले जाते. हे अत्यंत उपयुक्त पाऊल असले तरी गावांच्या मालकीच्या या सामुदायिक जमिनींच्या चतु:सीमांची आखणी, दस्तनोंदणीची प्रभावी व्यवस्था, जमिनींवरील अतिक्रमणे, गैरवापराच्या नोंदी व त्याविरोधात करण्यात आलेल्या कायदेशीर कार्यवाही, त्यांचे नियोजन व नियमन यासाठी कार्यक्षम व्यवस्था, संरक्षणासाठीच्या परिणामकारक व परवडणाऱ्या उपाययोजना यांचाही अंकेक्षणात समावेश करणे गरजेचे आहे. गावाच्या सामुदायिक मालमत्तांचे आपण विश्वस्त आहोत याचे भान ग्रामपंचायतींना येईल,  या मालमत्ता नोंदवहीचे नियमित व्यवस्थापन होईल, त्याचे नियमित परीक्षण होईल आणि सामुदायिक मालकीच्या जमिनीवरील अतिक्रमणांचे निर्मूलन होईल, तेव्हाच संसाधनांचे उचित व्यवस्थापन होऊ शकेल.