डॉ राजेंद्र शेजुळ
प्रसिद्ध घटनातज्ज्ञ नानी पालखीवाला राज्यपालाच्या भूमिकेविषयी म्हणाले होते की, ‘राज्यातील जनतेचे मूलभूत स्थैर्य कायम ठेवून राज्यात घटनात्मक पद्धतीने शासन चालेल याची खबरदारी घेणे हे राज्यपालाकडून राज्यघटनेस अपेक्षित आहे.’ मात्र प्रत्यक्षात हे घडताना दिसत नाही, असे खेदाने म्हणावे लागते.
नामधारी असलेल्या राज्यपालांची प्रत्यक्षातील भूमिका पाहिल्यास ती राज्यघटनेने घालून दिलेल्या तत्वांविरुध्द जाणारी दिसते. राज्यशासनाचे दैनंदीन कामकाज सुरळीत चालण्यासाठी मदत करण्याऐवजी राज्यपाल लोकनियुक्त शासनास अडचणीत आणण्याचे प्रयत्न करताना दिसून येतात. अलीकडच्या काळात तेलंगाणा, महाराष्ट्र, केरळ, तामिळनाडू, पश्चिम बंगाल व राजस्थान येथील राज्यपालांच्या भूमिका या वादग्रस्त व संदेहास्पद ठरून चर्चेचा विषय बनल्या आहेत. विधिमंडळाने मंजूर केलेल्या विधेयकांना संमती देण्यास टाळाटाळ करणे, शासनाच्या प्रस्तावावर सही करण्यास विलंब करणे, विधानसभांचे अधिवेशन घेण्यासाठी मुख्यमंत्र्यांद्वारे निश्चित केलेली तारीख मान्य न करता, स्वत: तारीख निश्चित करणे, मुख्यमंत्री व शासनाच्या कारभारावर टिकाटिप्पणी करणे, जिल्हास्तरावरील प्रशासनाच्या बैठका आयोजित करणे, जनतेत सतत चर्चेत राहण्यासाठी प्रयत्न करणे अशाप्रकारचे संसदीय लोकशाहीच्या संकेत व परंपरांना छेद देणारे वर्तन राज्यपालांकडून वारंवार घडत आहे. आपण नामधारी शासनप्रमुख असून समांतर शासन चालवू शकत नाही, याचा विसर राज्यपालांना पडलेला दिसतो.
राज्यपालाचे विवेकाधीन अधिकार
राज्यघटनेच्या अनुच्छेद १६३ (१) मध्ये राज्यपालाच्या मर्यादित स्वरूपातील विवेकाधीन अधिकारांची तरतूद आहे. अनुच्छेद १६४ (१) मधील तरतुदीनुसार मुख्यमंत्र्यांची नियुक्ती राज्यपालाद्वारे केली जाते. साधारणपणे ज्या पक्षास बहुमत आहे, त्या पक्षाच्या नेत्यास मुख्यमंत्री म्हणुन नेमले जाते. मात्र, जेव्हा कोणत्याही पक्षास बहुमत नसेल तेव्हा राज्यपाल विवेकाधीन अधिकाराचा उपयोग करून जो पक्ष बहुमत सिद्ध करू शकेल अशी त्याची खात्री झाल्यास, त्यास सत्ता स्थापन करण्यास पाचारण करू शकतो. या अधिकाराचाही दुरुपयोग १९५२ साली मद्रासच्या राज्यपालांनी सर्वप्रथम केला होता. तेथील विधानसभेच्या ३७५ पैकी १६६ जागा जिंकणाऱ्या युनायटेड डेमोक्रॅटिक फ्रंटला सत्ता स्थापन करण्यास पाचारण न करता, १५२ जागा जिंकलेल्या काँग्रेस पक्षास सत्ता स्थापन करण्याची संधी दिली होती. अलीकडील काळातसुद्धा अशी अनेक उदाहरणे पहावयास मिळतात. २०१८ मध्ये निवडणुकीनंतर आघाडी स्थापलेल्या पक्षांना सत्ता स्थापन करण्याची संधी न देता, ज्यास साधे बहुमत नाही अशा पक्षास सत्ता स्थापन करण्याची संधी देण्यात आली होती. अनुच्छेद १७४ नुसार विधिमंडळाचे अधिवेशन बोलाविण्याचा अधिकार राज्यपालास आहे. मात्र, हा अधिकार तो मुख्यमंत्र्यांच्या सल्ल्यानेच वापरू शकतो. जेव्हा मंत्रिमंडळाने बहुमत गमावले असेल व सरकार बहुमत सिद्ध करण्यास टाळाटाळ करीत असेल तर राज्यपाल विवेकाधीन अधिकाराचा वापर करून विधानसभेची बैठक बोलावू शकतो.
मात्र अलीकडील काळात या विपरीत घटना घडल्याचे दिसून येते. उदा. बहुमत प्राप्त सरकारने विधिमंडळाची बैठक बोलाविण्यासाठी राज्यपालास दिलेली तारीख नाकारून राज्यपालाने स्वत:च्या मर्जीने तारीख ठरविल्याच्या घटना घडल्या आहेत. अरुणाचल प्रदेश, महाराष्ट्र व राजस्थानमध्ये हे पहावयास मिळाले.
अनुच्छेद २०० मधील तरतुदीनुसार विधिमंडळाने मंजूर केलेल्या विधेयकाबाबत राज्यपालासमोर चार पर्याय असतात. विधेयकास संमती देणे, विधेयक राखून ठेवणे, ते राष्ट्रपतीच्या विचारार्थ पाठविणे किंवा विधानसभेच्या फेरविचारार्थ परत पाठविणे. याबाबत राज्यघटनेने कालमर्यादा निश्चित केलेली नसल्याने, या संधीचा फायदा घेऊन राज्यपाल मंजूर झालेल्या विधेयकांवर काहीही करता त्यास अडगळीत टाकण्याचा प्रयत्न करताना दिसतात. त्यामुळे राज्याचे प्रश्नही रखडू शकतात.
अनुच्छेद ३५६ मधील तरतुदीनुसार राज्यातील शासन घटनात्मक तरतुदीनुसार चालत नाही, अशी राज्यपालाची खात्री झाल्यास तो राज्यात राष्ट्रपती राजवट लावण्यासाठी राष्ट्रपतीस शिफारस करू शकतो. मात्र या अधिकाराचाही विरोधी पक्षांचे सरकार बरखास्त करण्यासाठी दुरुपयोग झाल्याची शेकडो उदाहरणे आहेत. दुर्देवाने या अधिकाराचा सर्वप्रथम दुरुपयोग पंतप्रधान नेहरू यांच्या काळात, १९५९ साली केरळमधील ई. एम. एस. नंबुद्रीपाद यांचे सरकार बरखास्त करण्यासाठी झाला होता. राज्यपालाच्या इतरही विवेकाधीन अधिकाराबाबत हीच स्थिती पाहावयास मिळते.
आंबेडकर, शहा आदींचा विरोध
वास्तविक घटनासमितीत राज्यपालाच्या विवेकाधीन अधिकाराबाबत सविस्तर चर्चा झाली होती. मसुदा समिती सदस्य के. एम. मुन्शी, पं. नेहरू, पंजाबराव देशमुख यांनी राज्यपालास आपल्या घटनात्मक जबाबदाऱ्या पार पाडता याव्यात यासाठी आवश्यक ते अधिकार त्यास द्यावेत, अशी भूमिका घेतली होती. तर के. टी. शहा, डॉ. आंबेडकर व इतर काही सदस्य हे राज्यपालाद्वारे पदाचा गैरवापर होऊ शकतो म्हणून त्यास विवेकाधीन अधिकार देण्यास विरोध केला होता.
मुन्शींनी राज्यपालास केवळ नामधारी मानण्यास नकार दिला होता. विशिष्ट परिस्थितीत तो स्वतंत्रपणे वागू शकतो, अशी टिप्पणी त्यांनी केली होती. बी. जी. खेर हे सुद्धा राज्यपालास नामधारी मानण्यास तयार नव्हते. ते म्हणाले होते की, ‘राज्यपाल केवळ नामधारी आहे, असे म्हणणे योग्य नाही. कारण नामधारी हा ना चांगला असतो, ना वाईट. राज्यपाल चांगला असेल, तर तो खूप चांगले काम करू शकतो आणि वाईट असेल तर खूप काही वाईट करू शकतो. त्यास फारकाही अधिकार नसले तरी तो राज्याचा प्रतीक आहे. तो जर चांगला व कार्यक्षम माणूस असेल तर विरोधी पक्षांशी चांगले संबंध ठेवून राज्यातील शासनप्रशासन सुरळीतपणे चालविण्यासाठी सत्ताधारी व विरोधक यांच्यात समन्वय घडवून आणू शकतो. आणि जर तो वाईट असेल तर राज्याचे नुकसान देखील करू शकतो.’
डॉ. आंबेडकरांनी मात्र राज्यपालास कोणत्याही प्रकारचे वास्तविक आणि विवेकाधीन अधिकार देण्यास नकार दिला होता. राज्यपालाच्या विवेकाधीन अधिकाराशी संबंधित अनुच्छेद १६३ मधील आशयाचा अर्थ लावताना राज्यपालाच्या अधिकारांशी संबंधीत इतर अनुच्छेदांचाही आधार घ्यायला पाहिजे.राज्यपालाने एखाद्या राजकीय पक्षाचा प्रतिनिधी म्हणून विवेकाधीन अधिकारांचा वापर न करता, राज्यातील संपूर्ण जनतेचा प्रतिनिधी म्हणून केला पाहिजे, असे मत डॉ. आंबेडकरांनी व्यक्त केले होते.
न्यायालयाची भूमिका
राज्यपालाच्या अधिकार व भूमिकेविषयी सर्वोच्च न्यायालयाने वेळोवेळी भाष्य करून निर्देश दिलेले आहेत. उदा. १९७४ च्या बिजयनंदा पटनाईक विरुध्द भारताचे राष्ट्रपती या खटल्यात सर्वोच्च न्यायालयाने ओरिसाच्या राज्यपालाने विवेकाधीन अधिकाराचा गैरवापर केला आहे, अशी चपराक लावली होती. १९७७ च्या राजस्थान विरुद्ध भारत सरकार या खटल्यात ‘राज्यपालाने घेतलेला निर्णय चुकीचा असेल तर त्याचे मर्यादित स्वरूपात न्यायालयीन पुनर्विलोकन करता येईल,’असे सर्वोच्च न्यायालयाने म्हटले होते.
१९७४ च्या एस.आर.बोम्मई खटल्यात सर्वोच्च न्यायालयाने न्यायालयीन पुनर्विलोकनाची कक्षा वाढवून ‘राज्यपालाच्या कृतीचे पूर्णपणे न्यायालयीन पुनर्विलोकन करता येईल’, असे म्हटले होते. २०१६ च्या नबम रेबिया खटल्यात न्यायालयाने या भूमिकेचा पुनरुच्चार केलेला आहे. या व्यतिरिक्त इतर काही खटल्यातही सर्वोच्च न्यायालयाने राज्यपालाच्या भूमिकेवर ताशेरे ओढलेले आहेत.
उपाय काय?
राज्यपालाच्या विवेकाधीन अधिकारामुळे या पदावरील व्यक्तींच्या अधिकार व शक्तीत वाढ होत गेली आहे. या अधिकारांचा राज्यातील शासन सुरळीत चालण्यासाठी उपयोग करण्याऐवजी राज्यपालांकडून अधिकारांचा गैरवापर झाल्याचे अनेक आयोगांच्या अहवालात नमूद करण्यात आले आहे. राज्यपालाकडून अधिकारांचा गैरवापर का होतो, याची तपासणी केल्यास हे लक्षात येते की, राज्यपालाची नियुक्ती राष्ट्रपतीद्वारे म्हणजेच केंद्रीय मंत्रिमंडळाद्वारे केली जाते. आणि राष्ट्रपतीची मर्जी असेपर्यंत तो आपल्या पदावर राहू शकतो. प्रत्यक्षात ही मर्जी केंद्रीय मंत्रिमंडळाची असते. कार्यकालाची निश्चित शाश्वती नसल्याने केंद्रीय मंत्रिमंडळाची मर्जी राखण्यासाठी राज्यपाल केंद्राच्या सूचनेप्रमाणे आपल्या अधिकारांचा वापर करून राज्यशासनास अडचणीत आणण्याचा प्रयत्न करतात. यावर उपाय म्हणून राज्यपालाचा कार्यकाळ निश्चित करून सर्वोच्च न्यायालयाने राज्यपालांच्या अधिकारांबाबत स्पष्ट निर्देश घालून द्यायला हवेत.
दुसरे असे की, प्रशासनातून निवृत्त झालेल्या सनदी अधिकाऱ्यांची निवृत्तीनंतर लगेच राज्यपालपदी नेमणूक केली जाऊ नये. त्यासाठी काहीतरी निश्चित असा कालावधी (कूलिंग पीरिअड) निर्धारित केला जावा. असे अधिकारी प्रशासनात असताना सरकारशी सूत जुळवून घेतात आणि राज्यपालपदी नियुक्त झाल्यावर उपकार भावनेतून केंद्रशासनाच्या सूचनांप्रमाणे काम करतात.
तिसरी बाब अशी की, पूर्वी राजकारणात सक्रिय असलेल्या किंवा ज्यांना भविष्यात काही लाभांची अपेक्षा आहे, अशा व्यक्तींची सुद्धा राज्यपालपदी नेमणूक केली जाऊ नये. कारण अशा महत्त्वाकांक्षी किंवा राजकीयदृष्ट्या अडचणीच्या ठरलेल्या व्यक्ती राज्यशासनास येनकेन प्रकारे अडचणीत आणून केंद्रशासनाची मर्जी प्राप्त करण्याचा प्रयत्न करीत असतात.
लेखक औरंगाबाद येथील विवेकानंद महाविद्यालयात राज्यशास्त्र विभाग प्रमुख आहेत.
rbshejul71@gmail.com
