प्रदीप पुरंदरे
नद्यांच्या पूररेषेत झालेल्या अतिक्रमणांवर कारवाई कोणी-कशी करायची याच्या अजब ‘चार धाम’ प्रक्रियेपासून ते राज्याच्या पाटबंधारे कायद्याला गेली ४५ वर्षे नियमच नसेपर्यंत, जुन्या कारभाराचा अपुरेपणा आणि नव्या कारभाराचा मोघमपणा या कात्रीत जलसंपदा विभाग आहे. तो कसा?
कृष्णा खोऱ्यात २०१९ मध्ये आलेल्या महापुराचा अभ्यास करण्यासाठी राज्य सरकारने २३ ऑगस्ट २०१९ रोजी वडनेरे समिती स्थापन केली. समितीने २७ मे २०२० रोजी अहवाल सादर केला. निळय़ा व लाल पूरक्षेत्रातील अतिक्रमणे हटविण्यासंदर्भात समितीने केलेल्या शिफारशींबाबत शासनाने १२ ऑक्टोबर २०२१ रोजी निर्गमित केलेल्या निर्णयात अगदीच ‘हटके’ भूमिका घेतली आहे. तिचा मथितार्थ असा :
(१) निषिद्ध व नियंत्रित क्षेत्रातील अतिक्रमणे हटविण्यास मुख्य अभियंता, जलसंपदा विभाग हेच सक्षम अधिकारी असतील.
(२) कारवाई नगरपालिका, मनपा, स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि जिल्हाधिकाऱ्यांनी करावी.
(३) नगरविकास विभागाने २ डिसेंबर २०२० पासून लागू केलेल्या ‘एकत्रीकृत विकास नियंत्रण व प्रोत्साहन नियमावली’च्या (युनिफाइड डेव्हलपमेंट कंट्रोल ॲण्ड प्रमोशन रेग्युलेशन रूल्स) आधारे कारवाई करावी.
(४) अशा कारवाईसाठी महाराष्ट्र नगर रचना अधिनियम (एमआरटीपी ॲक्ट), आणि महाराष्ट्र जमीन महसूल संहिता (एमएलआरसी कोड) हे कायदे तसेच जलसंपदा विभागाचे २ मार्च २०१५ आणि ३ मे २०१८ रोजीचे शासन निर्णय वापरावेत.
थोडक्यात, कारवाई करण्यास सक्षम अधिकारी जलसंपदा विभागाचा. पण कारवाई करायची अन्य विभागांनी. कायदे व नियमावली नगर रचना आणि महसूल विभागांची; पण शासन निर्णय मात्र जलसंपदा विभागाचे. अशा या ‘चार-धाम यात्रे’तून अतिक्रमणे हटविण्याचे उद्दिष्ट साध्य होईल? की ते असफल व्हावे हाच अंत:स्थ हेतू आहे? धरणांच्या सुरक्षिततेकरिता नदीत पाणी सोडता येते. पण नदीच्या वहन-क्षमतेचे काय? नदीवर केलेली सर्व प्रकारची अतिक्रमणे आणि पूररेषेच्या आतील वैध-अवैध बांधकामांनी नद्यांचा गळा जागोजागी आवळला जात आहे. त्याचे काय? काय आहेत नदी-कारभाराचे कायदेकानू?
महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६ मधील कलम ११(३) अन्वये राज्यातील सर्व नदीनाल्यांवरील पाणी वापरावर नियंत्रण राहण्यासाठी कोणत्याही नदीच्या प्रभागात जलसंपदा खात्याच्या परवानगीशिवाय पाणी वापर करता येत नाही. अनधिसूचित भागात महसूल खात्याकडून पाणी वापरास संमती देण्यापूर्वी जलसंपदा विभागाची संमती घेणे आवश्यक असते. तसेच अधिसूचित अथवा अनधिसूचित नदी-नाले यांच्या पाणी वापरासाठी जलसंपदा विभागाने निश्चित केलेल्या पाणीपट्टीच्या दराने आकारणी करण्यात येते.
पूर-व्यवस्थापन व नियमन आणि नदी-कारभारासंदर्भात खाली नमूद केलेल्या विषयांवर १९८९ ते २०२१ या ३२ वर्षांच्या कालावधीत खुद्द जलसंपदा विभागानेच अनेक महत्त्वाची मार्गदर्शक तत्त्वे निश्चित केली आहेत; ती अशी:
(१) मालमत्ता व जीवितहानी होऊ नये म्हणून निळय़ा व लाल पूररेषांच्या आधारे निषिद्ध व नियंत्रित क्षेत्राचे नियमन केले जावे.
(२) निळी पूररेषा म्हणजे खालीलपैकी जास्तीत जास्त विसर्गाची पाणी पातळी. ती ठरवण्यासाठीची मानके : (अ) सरासरीने २५ वर्षांतून एकदा येणारा पूर, तसेच (ब) प्रस्थापित नदीपात्राच्या विसर्ग क्षमतेच्या दीडपट विसर्ग.
(३) नदीच्या तीरांवरील निळय़ा रेषांमधील क्षेत्र म्हणजे निषिद्ध क्षेत्र. या क्षेत्राचा वापर फक्त मोकळय़ा जमिनीच्या स्वरूपात (उदा, उद्याने, मैदाने) करणे अपेक्षित आहे.
(४) लाल पूररेषा म्हणजे खालीलपैकी जास्तीत जास्त विसर्गाची पाणी पातळी, ती ठरवण्यासाठी मानके : (अ) ज्या भागात धरण नसेल तेथे सरासरीने १०० वर्षांतून एकदा या येणारा पूर, (ब) ज्या भागात धरण असेल तेथे सांडव्यावरून वाहणारा संकल्पित महत्तम पूर विसर्ग अधिक धरणाखालील पाणलोट क्षेत्रातून १०० वर्षांतून एकदा या वारंवारितेने येणारा पूर
(५) नदीच्या दोन्ही तीरावरील निळय़ा व लाल रेषांच्या मधील क्षेत्र म्हणजे नियंत्रित क्षेत्र (रिस्ट्रिक्टिव्ह झोन). त्यांचा वापर सार्वजनिक हिताच्या दृष्टीने आवश्यक व अपरिहार्य कारणांसाठी केला जावा (उदाहरणार्थ, मलनिस्सारण योजना)
(६) पुराचा संभाव्य धोका टाळण्यासाठी पूररेषेच्या आत कोणतेही बांधकाम न होण्याच्या दृष्टीने पूररेषेची आखणी,
(७) पूर संरक्षण योजनेची कामे-अंदाजपत्रके व नकाशे तयार करून त्यांस तांत्रिक मंजुरी देणे
(८) शेती प्रयोजनासाठी ओढा/नदी पात्रातील विहीर खोदण्यास परवानगी देणे
(९) पूररेषेच्या आत अपरिहार्य बांधकामास ना- हरकत प्रमाणपत्र देण्याचे अधिकार
(१०) अंतिम पूररेषा आखणी होईपर्यंतच्या कालावधीसाठी अंतरिम पूररेषा
(११) निळय़ा व लाल पूररेषेतील क्षेत्रांना ना-हरकत प्रमाणपत्र न देणे
ही मार्गदर्शक तत्त्वे पाहता हे सुस्पष्ट आहे की, नदी कारभाराची मोठी व मूळ जबाबदारी जलसंपदा विभागावर आहे. त्यासाठीच तर महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६ कलम २(३),११,१६,१९,२०,२१,९३,९४,९८ अन्वये जलसंपदा विभागातील कालवा अधिकाऱ्यांवर विशिष्ट जबाबदाऱ्या सोपवल्या आहेत. नदी-कारभार करताना त्यांनी नमूद केलेली कलमे वापरणे अत्यावश्यक आहे. या व तत्सम ‘जोखमीच्या’ जबाबदाऱ्या पार पाडण्यासाठी ‘महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६’ (यापुढे ‘म.पा.अ.७६’) कलम १०९ अन्वये कालवा अधिकाऱ्यांना दिवाणी प्रक्रिया संहिता १९०८ अन्वये न्यायालयांना असलेल्या सर्व अधिकारांचा वापर करता येईल आणि त्यांनी केलेली कार्यवाही भारतीय दंड संहितेची कलमे १९३ व २२८ यांच्या अर्थातर्गत न्यायिक कार्यवाही असल्याचे मानण्यात येईल.
तात्पर्य- कायदा, शासन निर्णय, परिपत्रके, मार्गदर्शक तत्त्वे या सर्वात पुरेशा तरतुदी असूनही जलसंपदा विभाग पूररेषा व पूरक्षेत्रातील अतिक्रमणांविरुद्ध काहीही परिणामकारक कारवाई करत नाही. वर नमूद केलेल्या संदर्भाचा उल्लेख करून कायदा व कलमे उद्धृत करत कालवा अधिकारी साध्या कायदेशीर नोटिसादेखील पाठवत नाहीत. किंबहुना, जलसंपदा विभागाचे म्हणणेच असे आहे की, पूररेषा निश्चित करणे एवढीच त्या विभागाची जबाबदारी असून त्यांची अंमलबजावणी अन्य शासकीय विभागांनी केली पाहिजे.
नगरविकास विभागाच्या ‘एकत्रीकृत विकास नियंत्रण व प्रोत्साहन नियमावली’त अर्थातच नगरे व शहरे यांच्या नियोजनावर तसेच इमारतींचे बांधकाम आणि निगडित विकासकामांवर भर आहे. साहजिकच जल व सिंचनविषयक कायद्यांचा त्यांत उल्लेख नाही. निळय़ा व लाल पूरक्षेत्रासंबंधी प्रकरण ३ व १३ मध्ये काही जुजबी उल्लेख जरूर आहेत. पण आगापीछा नसताना ते मध्येच घुसडल्यांसारखे वाटतात. त्यात अंतर्गत सुसंगती अभावानेच आहे.
महाराष्ट्रात आज एकाच वेळी नऊ सिंचनविषयक कायदे अमलात (!) आहेत. त्यापैकी ‘महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकऱ्यांकडून व्यवस्थापन अधिनियम,२००५’ या कायद्याचा अपवाद सोडला तर इतर आठ कायद्यांना नियम नाहीत. कायदा (अधिनियम) सर्वसाधारण तत्त्वे सांगतो. कायद्यातील प्रत्येक कलम अमलात आणण्याच्या विहित कार्यपद्धतीचा तपशील नियमात असतो. कायदा करून ४५ वर्षे झाली तरी ‘म.पा.अ.७६’चे अद्याप नियमच नाहीत. या कायद्यातील कलम क्र. २(२०) अन्वये ‘विहित’ याचा अर्थ, ‘राज्य शासनाने या अधिनियमाखाली केलेल्या नियमाद्वारे विहित केलेले’ असा आहे. म्हणजे आता कायद्याचे नियमच नसल्यामुळे काहीच विहित नाही! नियमच नाहीत म्हणून जुने नियम वापरात आहेत. जुने नियम जुन्या कायद्यांवर आधारलेले आहेत. आणि जुने कायदे तर ‘म.पा.अ.७६’ मधील कलम क्र. १३१ अन्वये निरसित (रिपेल) केले आहेत!. मग आता कायदेशीररीत्या नक्की काय झाले? एकविसाव्या शतकातही ‘गतिमान’ महाराष्ट्रात एकोणिसाव्या शतकातला कायदा अप्रत्यक्षरीत्या वापरात आहे!
जलसंपदा विभागाने स्वत:च्या कायद्यांकडे पराकोटीचे दुर्लक्ष केल्यामुळे आज त्या विभागाला उधार उसनवार करावी लागत आहे. त्याची खंत त्या विभागास आहे का, हे माहीत नाही. पण त्यामुळे जल-कारभार धोक्यात आहे याचे भान राजकीय नेतृत्वास असेल, अशी आशा आहे.
नद्यांच्या पूररेषेत झालेल्या अतिक्रमणांवर कारवाई कोणी-कशी करायची याच्या अजब ‘चार धाम’ प्रक्रियेपासून ते राज्याच्या पाटबंधारे कायद्याला गेली ४५ वर्षे नियमच नसेपर्यंत, जुन्या कारभाराचा अपुरेपणा आणि नव्या कारभाराचा मोघमपणा या कात्रीत जलसंपदा विभाग आहे. तो कसा?
कृष्णा खोऱ्यात २०१९ मध्ये आलेल्या महापुराचा अभ्यास करण्यासाठी राज्य सरकारने २३ ऑगस्ट २०१९ रोजी वडनेरे समिती स्थापन केली. समितीने २७ मे २०२० रोजी अहवाल सादर केला. निळय़ा व लाल पूरक्षेत्रातील अतिक्रमणे हटविण्यासंदर्भात समितीने केलेल्या शिफारशींबाबत शासनाने १२ ऑक्टोबर २०२१ रोजी निर्गमित केलेल्या निर्णयात अगदीच ‘हटके’ भूमिका घेतली आहे. तिचा मथितार्थ असा :
(१) निषिद्ध व नियंत्रित क्षेत्रातील अतिक्रमणे हटविण्यास मुख्य अभियंता, जलसंपदा विभाग हेच सक्षम अधिकारी असतील.
(२) कारवाई नगरपालिका, मनपा, स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि जिल्हाधिकाऱ्यांनी करावी.
(३) नगरविकास विभागाने २ डिसेंबर २०२० पासून लागू केलेल्या ‘एकत्रीकृत विकास नियंत्रण व प्रोत्साहन नियमावली’च्या (युनिफाइड डेव्हलपमेंट कंट्रोल ॲण्ड प्रमोशन रेग्युलेशन रूल्स) आधारे कारवाई करावी.
(४) अशा कारवाईसाठी महाराष्ट्र नगर रचना अधिनियम (एमआरटीपी ॲक्ट), आणि महाराष्ट्र जमीन महसूल संहिता (एमएलआरसी कोड) हे कायदे तसेच जलसंपदा विभागाचे २ मार्च २०१५ आणि ३ मे २०१८ रोजीचे शासन निर्णय वापरावेत.
थोडक्यात, कारवाई करण्यास सक्षम अधिकारी जलसंपदा विभागाचा. पण कारवाई करायची अन्य विभागांनी. कायदे व नियमावली नगर रचना आणि महसूल विभागांची; पण शासन निर्णय मात्र जलसंपदा विभागाचे. अशा या ‘चार-धाम यात्रे’तून अतिक्रमणे हटविण्याचे उद्दिष्ट साध्य होईल? की ते असफल व्हावे हाच अंत:स्थ हेतू आहे? धरणांच्या सुरक्षिततेकरिता नदीत पाणी सोडता येते. पण नदीच्या वहन-क्षमतेचे काय? नदीवर केलेली सर्व प्रकारची अतिक्रमणे आणि पूररेषेच्या आतील वैध-अवैध बांधकामांनी नद्यांचा गळा जागोजागी आवळला जात आहे. त्याचे काय? काय आहेत नदी-कारभाराचे कायदेकानू?
महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६ मधील कलम ११(३) अन्वये राज्यातील सर्व नदीनाल्यांवरील पाणी वापरावर नियंत्रण राहण्यासाठी कोणत्याही नदीच्या प्रभागात जलसंपदा खात्याच्या परवानगीशिवाय पाणी वापर करता येत नाही. अनधिसूचित भागात महसूल खात्याकडून पाणी वापरास संमती देण्यापूर्वी जलसंपदा विभागाची संमती घेणे आवश्यक असते. तसेच अधिसूचित अथवा अनधिसूचित नदी-नाले यांच्या पाणी वापरासाठी जलसंपदा विभागाने निश्चित केलेल्या पाणीपट्टीच्या दराने आकारणी करण्यात येते.
पूर-व्यवस्थापन व नियमन आणि नदी-कारभारासंदर्भात खाली नमूद केलेल्या विषयांवर १९८९ ते २०२१ या ३२ वर्षांच्या कालावधीत खुद्द जलसंपदा विभागानेच अनेक महत्त्वाची मार्गदर्शक तत्त्वे निश्चित केली आहेत; ती अशी:
(१) मालमत्ता व जीवितहानी होऊ नये म्हणून निळय़ा व लाल पूररेषांच्या आधारे निषिद्ध व नियंत्रित क्षेत्राचे नियमन केले जावे.
(२) निळी पूररेषा म्हणजे खालीलपैकी जास्तीत जास्त विसर्गाची पाणी पातळी. ती ठरवण्यासाठीची मानके : (अ) सरासरीने २५ वर्षांतून एकदा येणारा पूर, तसेच (ब) प्रस्थापित नदीपात्राच्या विसर्ग क्षमतेच्या दीडपट विसर्ग.
(३) नदीच्या तीरांवरील निळय़ा रेषांमधील क्षेत्र म्हणजे निषिद्ध क्षेत्र. या क्षेत्राचा वापर फक्त मोकळय़ा जमिनीच्या स्वरूपात (उदा, उद्याने, मैदाने) करणे अपेक्षित आहे.
(४) लाल पूररेषा म्हणजे खालीलपैकी जास्तीत जास्त विसर्गाची पाणी पातळी, ती ठरवण्यासाठी मानके : (अ) ज्या भागात धरण नसेल तेथे सरासरीने १०० वर्षांतून एकदा या येणारा पूर, (ब) ज्या भागात धरण असेल तेथे सांडव्यावरून वाहणारा संकल्पित महत्तम पूर विसर्ग अधिक धरणाखालील पाणलोट क्षेत्रातून १०० वर्षांतून एकदा या वारंवारितेने येणारा पूर
(५) नदीच्या दोन्ही तीरावरील निळय़ा व लाल रेषांच्या मधील क्षेत्र म्हणजे नियंत्रित क्षेत्र (रिस्ट्रिक्टिव्ह झोन). त्यांचा वापर सार्वजनिक हिताच्या दृष्टीने आवश्यक व अपरिहार्य कारणांसाठी केला जावा (उदाहरणार्थ, मलनिस्सारण योजना)
(६) पुराचा संभाव्य धोका टाळण्यासाठी पूररेषेच्या आत कोणतेही बांधकाम न होण्याच्या दृष्टीने पूररेषेची आखणी,
(७) पूर संरक्षण योजनेची कामे-अंदाजपत्रके व नकाशे तयार करून त्यांस तांत्रिक मंजुरी देणे
(८) शेती प्रयोजनासाठी ओढा/नदी पात्रातील विहीर खोदण्यास परवानगी देणे
(९) पूररेषेच्या आत अपरिहार्य बांधकामास ना- हरकत प्रमाणपत्र देण्याचे अधिकार
(१०) अंतिम पूररेषा आखणी होईपर्यंतच्या कालावधीसाठी अंतरिम पूररेषा
(११) निळय़ा व लाल पूररेषेतील क्षेत्रांना ना-हरकत प्रमाणपत्र न देणे
ही मार्गदर्शक तत्त्वे पाहता हे सुस्पष्ट आहे की, नदी कारभाराची मोठी व मूळ जबाबदारी जलसंपदा विभागावर आहे. त्यासाठीच तर महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६ कलम २(३),११,१६,१९,२०,२१,९३,९४,९८ अन्वये जलसंपदा विभागातील कालवा अधिकाऱ्यांवर विशिष्ट जबाबदाऱ्या सोपवल्या आहेत. नदी-कारभार करताना त्यांनी नमूद केलेली कलमे वापरणे अत्यावश्यक आहे. या व तत्सम ‘जोखमीच्या’ जबाबदाऱ्या पार पाडण्यासाठी ‘महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम १९७६’ (यापुढे ‘म.पा.अ.७६’) कलम १०९ अन्वये कालवा अधिकाऱ्यांना दिवाणी प्रक्रिया संहिता १९०८ अन्वये न्यायालयांना असलेल्या सर्व अधिकारांचा वापर करता येईल आणि त्यांनी केलेली कार्यवाही भारतीय दंड संहितेची कलमे १९३ व २२८ यांच्या अर्थातर्गत न्यायिक कार्यवाही असल्याचे मानण्यात येईल.
तात्पर्य- कायदा, शासन निर्णय, परिपत्रके, मार्गदर्शक तत्त्वे या सर्वात पुरेशा तरतुदी असूनही जलसंपदा विभाग पूररेषा व पूरक्षेत्रातील अतिक्रमणांविरुद्ध काहीही परिणामकारक कारवाई करत नाही. वर नमूद केलेल्या संदर्भाचा उल्लेख करून कायदा व कलमे उद्धृत करत कालवा अधिकारी साध्या कायदेशीर नोटिसादेखील पाठवत नाहीत. किंबहुना, जलसंपदा विभागाचे म्हणणेच असे आहे की, पूररेषा निश्चित करणे एवढीच त्या विभागाची जबाबदारी असून त्यांची अंमलबजावणी अन्य शासकीय विभागांनी केली पाहिजे.
नगरविकास विभागाच्या ‘एकत्रीकृत विकास नियंत्रण व प्रोत्साहन नियमावली’त अर्थातच नगरे व शहरे यांच्या नियोजनावर तसेच इमारतींचे बांधकाम आणि निगडित विकासकामांवर भर आहे. साहजिकच जल व सिंचनविषयक कायद्यांचा त्यांत उल्लेख नाही. निळय़ा व लाल पूरक्षेत्रासंबंधी प्रकरण ३ व १३ मध्ये काही जुजबी उल्लेख जरूर आहेत. पण आगापीछा नसताना ते मध्येच घुसडल्यांसारखे वाटतात. त्यात अंतर्गत सुसंगती अभावानेच आहे.
महाराष्ट्रात आज एकाच वेळी नऊ सिंचनविषयक कायदे अमलात (!) आहेत. त्यापैकी ‘महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकऱ्यांकडून व्यवस्थापन अधिनियम,२००५’ या कायद्याचा अपवाद सोडला तर इतर आठ कायद्यांना नियम नाहीत. कायदा (अधिनियम) सर्वसाधारण तत्त्वे सांगतो. कायद्यातील प्रत्येक कलम अमलात आणण्याच्या विहित कार्यपद्धतीचा तपशील नियमात असतो. कायदा करून ४५ वर्षे झाली तरी ‘म.पा.अ.७६’चे अद्याप नियमच नाहीत. या कायद्यातील कलम क्र. २(२०) अन्वये ‘विहित’ याचा अर्थ, ‘राज्य शासनाने या अधिनियमाखाली केलेल्या नियमाद्वारे विहित केलेले’ असा आहे. म्हणजे आता कायद्याचे नियमच नसल्यामुळे काहीच विहित नाही! नियमच नाहीत म्हणून जुने नियम वापरात आहेत. जुने नियम जुन्या कायद्यांवर आधारलेले आहेत. आणि जुने कायदे तर ‘म.पा.अ.७६’ मधील कलम क्र. १३१ अन्वये निरसित (रिपेल) केले आहेत!. मग आता कायदेशीररीत्या नक्की काय झाले? एकविसाव्या शतकातही ‘गतिमान’ महाराष्ट्रात एकोणिसाव्या शतकातला कायदा अप्रत्यक्षरीत्या वापरात आहे!
जलसंपदा विभागाने स्वत:च्या कायद्यांकडे पराकोटीचे दुर्लक्ष केल्यामुळे आज त्या विभागाला उधार उसनवार करावी लागत आहे. त्याची खंत त्या विभागास आहे का, हे माहीत नाही. पण त्यामुळे जल-कारभार धोक्यात आहे याचे भान राजकीय नेतृत्वास असेल, अशी आशा आहे.
