राष्ट्रपती खरेच रबरी स्टॅम्प असतात का?

राष्ट्रपती केवळ नामधारी किंवा ‘आज्ञाधारक’ ही असू शकतात असा अनुभव असेल, पण या पदाचा कणखरपणाही दिसलेला आहे…

महाराष्ट्रात पक्षफुटी व सरकार पाडण्याचे नाट्य सुरू असताना दिल्लीत राष्ट्रपती निवडणुकीचे पडघम वाजत होते. महाराष्ट्रातील राजकीय नाट्यामागे राष्ट्रपतींची निवडणूक हे एक महत्त्वाचे कारण आहे, हे जाणकारांना माहिती आहे. यशवंत सिन्हांच्या उमेदवारीमुळे राष्ट्रपती पदाच्या निवडणुकीत नाही म्हटले तरी गांभीर्य आले असून, चुकून सिन्हांचा विजय होऊ नये, यासाठी भाजप खबरदारी घेत आहे. मोदीविरोधक असलेले सिन्हा निवडून आल्यास सरकारची डोकेदुखी वाढणार, हे भाजप पुरता जाणून आहे. (गेल्या दोन दिवसांत जे चित्र निर्माण झाले आहे, त्यानुसार मुर्मूंचा विजय निश्चित झाला आहे.) निवडणूक प्रचारादरम्यान सिन्हांनी आपण रबरी स्टॅम्प राष्ट्रपती होणार नाही आणि द्रौपदी मुर्मूंनीसुद्धा तसे जाहीर करावे, असे आव्हान दिले होते. त्यामुळे राष्ट्रपतींची भूमिका नेमकी कशी असणार, कशी असते आणि कशी असायला हवी याविषयी ऊहापोह करणे महत्त्वाचे बनते. भारतासारख्या प्रजासत्ताक देशात राष्ट्रपतींचे पद अनन्यसाधारण महत्त्वाचे आहे, मात्र राष्ट्रपती हा नामधारी प्रमुख आहे, असा समज असल्याने जनतेचे लक्ष या पदाकडे निवडणुकीपुरतेच आकर्षित होते आणि निवडणूक संपल्यावर पुढील पाच वर्षे राष्ट्रपतींच्या भूमिकेकडे कोणी फारसे गांभीर्याने पाहत नाही. ‘राष्ट्रपती रबरी स्टॅम्पसारखी भूमिका पार पाडतात,’ असा समज असल्याने हे सर्व घडत असते.

खरेतर राष्ट्रपतीपदी येणारी व्यक्ती ही मुरब्बी, राजकीय व नैतिकदृष्ट्या उंचीची आणि सर्वमान्य असायला हवी. मात्र राजकीय पक्षांच्या सत्तेच्या साठमारीत या महत्त्वपूर्ण मुद्द्यांकडे जाणीवपूर्वक दुर्लक्ष केले जाते आणि जनता एकंदर व्यवस्थेबाबत उदासीनच असते. त्यामुळे राष्ट्रपती पदावर कशी व्यक्ती यावी, याबाबत जनतेत फारशी चर्चा होत नाही.

घटनाकारांचा दृष्टिकोन

लेखात राष्ट्रपती खरोखर रबरी स्टॅम्प आहेत का, घटनाकारांचा त्याबाबत काय दृष्टिकोन होता आणि प्रत्यक्ष अनुभव काय आहे, याबाबत मांडणी केली आहे. राष्ट्रपती पदाबाबत अभ्यासकांमध्ये दोन मतप्रवाह दिसून येतात. एक, मतप्रवाहानुसार राष्ट्रपती पद ‘नामधारी प्रमुखाचे’ असल्याने ते रबरी स्टॅम्पसारखे आहे. अमेरिकन अध्यक्षासारखे त्यास वास्तविक अधिकार नसून तो इंग्लंडच्या राजपदासारखा नामधारी प्रमुख आहे. वास्तविक सत्ता ही मंत्रिमंडळात विहित असून राष्ट्रपतीस मंत्रिमंडळाच्या सल्ल्यानुसार कार्य करावे लागते. दुसऱ्या मतप्रवाहानुसार राष्ट्रपती पद हे केवळ शोभेचे किंवा रबरी स्टॅम्पसारखे नसून त्यास काही अधिकार प्राप्त आहेत आणि राष्ट्रपती त्यांचा स्वतंत्रपणे वापर करू शकतात. राष्ट्रपती ना अमेरिकन अध्यक्षाप्रमाणे आहे ना इंग्लंडच्या राजाप्रमाणे, तर या दोन्ही पदांची काही गुणवैशिष्ट्ये ते धारण करतात. राष्ट्रपती हे इंग्लंडच्या राजासारखे परंपरेने सत्तेवर येत नाहीत, तर अमेरिकन अध्यक्षाप्रमाणे अत्यंत व्यापक पायावर निवडून येतात. राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ६० मधील तरतुदीनुसार राज्यघटनेचे संरक्षण, जतन व जनतेचे कल्याण साधण्याची शपथ राष्ट्रपतींना घ्यावी लागते. इत्यादी कारणांमुळे राष्ट्रपती रबरी स्टॅम्प आहेत, हे अनेकांना मान्य नाही. आणि राष्ट्रपती जर नामधारी असून केवळ मंत्रिमंडळाच्या सल्ल्यानुसारच कार्य करत असेल तर मग राष्ट्रपती हवेच कशाला, असाही प्रश्न उपस्थित केला जातो.

घटनात्मक तरतुदी

राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ५३ मधील तरतुदीनुसार देशाची कार्यवाही व सैनिकी सत्ता राष्ट्रपतींकडे असून मंत्रिमंडळाच्या साहाय्याने व सल्ल्यानुसार ती अमलात आणली जाते. राष्ट्रपतींस सल्ला देण्यासाठी अनुच्छेद ७४ मध्ये पंतप्रधानांच्या नेतृत्वाखालील मंत्रिमंडळाची व्यवस्था करण्यात आलेली आहे. म्हणजे राष्ट्रपतींच्या वतीने मंत्रिमंडळ या सत्तेचा प्रत्यक्ष वापर करते. याचाच अर्थ घटनाकारांनी अमेरिकन अध्यक्षपद व इंग्लंडचे राजपद यांच्या गुणवैशिष्ट्यांचे मिश्रण करून भारतीय राज्यघटनेत राष्ट्रपती पदाची व्यवस्था केलेली आहे.

अनुच्छेद ५४ व ५५ मध्ये राष्ट्रपतींच्या निवडणुकीसंदर्भात तरतुदी करण्यात आल्या आहेत. ही अत्यंत व्यापक व अवघड निवडणूक आहे. संपूर्ण देशच राष्ट्रपतीचा मतदारसंघ असून विधानसभांचे निर्वाचित आमदार आणि संसदेतील निर्वाचित खासदार हे या निवडणुकीत मतदार असतात. प्रत्येक राज्यातील आमदारांचे मतमूल्य वेगवेगळे असते. खासदारांचेही मतमूल्य निश्चित केलेले असते. मताचा विशिष्ट कोटा पूर्ण करणारी व्यक्ती राष्ट्रपती म्हणून निवडून येते. घटना समितीत राष्ट्रपतींच्या निवडीबाबत दोन पर्याय मांडले गेले होते.

(१) प्रत्यक्ष जनतेतून व निवडणुकीच्या माध्यमातून राष्ट्रपतींची निवड करावी.

(२) संसदेच्या दोन्ही सभागृहांद्वारे राष्ट्रपतीची निवड करावी.

डॉ. आंबेडकरांनी हे दोन्ही पर्याय नाकारले होते. कारण राष्ट्रपतींस अमेरिकन अध्यक्षाप्रमाणे अधिकार नसल्याने त्यांची सरळ जनतेतून निवड करता येणार नाही, आणि संसदेद्वारे निवड झाल्यास ते नि:पक्षपातीपणे निवडून येणार नाहीत. म्हणून त्यांनी मध्यम मार्ग स्वीकारला. तो म्हणजे राष्ट्रपती संघराज्याचे प्रतिनिधित्व करीत असल्याने संसदेबरोबरच राज्यांच्या विधानसभांतील निर्वाचित प्रतिनिधींद्वारे व अप्रत्यक्ष पद्धतीने राष्ट्रपतींची निवड करणे.

घटना समितीत ४ नोव्हेंबर आणि १० डिसेंबर १९४८ रोजी राष्ट्रपती पदावर सखोल मांडणी व चर्चा झाली होती. के. टी. शहांनी राष्ट्राचा प्रतिनिधी म्हणून राष्ट्रपतींस काही निश्चित व सर्वंकष स्वरूपाचे अधिकार देण्याची मागणी केली होती. ‘घटना समितीला राष्ट्रपती हा पंतप्रधानांचा केवळ ग्रामोफोन (ध्वनिलेखन यंत्र) म्हणून हवा आहे का?’ असा प्रश्न त्यांनी विचारला होता. त्यांच्या या मागणीस महावीर त्यागींनीसुद्धा पाठिंबा दिला होता. मात्र के. एम. मुन्शी व आर. के. सिधवा यांनी या मागणीस विरोध करताना म्हटले होते की, ‘त्यामुळे राष्ट्रपती व मंत्रिमंडळात संघर्ष निर्माण होऊन देशात अराजकाची स्थिती उद्भवेल.’

डॉ. आंबेडकरांनी सदस्यांच्या शंकांचे निरसन करताना व राष्ट्रपतीचे स्थान नेमके काय आहे याबाबत स्पष्टीकरण दिले होते- ‘राष्ट्रपतीचे स्थान हे इंग्लंडच्या राजपदासारखे आहे. तो राज्याचा प्रमुख आहे परंतु कार्यमंडळाचा नाही. तो राष्ट्राचे प्रतिनिधित्व करतो, परंतु राष्ट्राचे प्रशासन करीत नाही. तो राष्ट्राचे प्रतीक आहे. प्रशासनातील त्याचे स्थान प्रतीकात्मक असून, राष्ट्राचे निर्णय त्याच्या सहीशिक्क्यानिशी घोषित करण्यात येतात. अमेरिकेत अध्यक्षाच्या अधिकारात विविध खात्यांचे मंत्री (सेक्रेटरी) कार्यरत असतात, भारतीय राष्ट्रपतीच्या अधिकारातही विविध खात्यांचे मंत्री कार्यरत राहतील, मात्र या दोघांमध्ये एक मूलभूत फरक आहे. तो म्हणजे अमेरिकन अध्यक्षावर मंत्र्यांचा सल्ला बंधनकारक नाही, मात्र भारतीय राष्ट्रपतीवर मंत्र्यांचा सल्ला बंधनकारक आहे. मंत्र्यांच्या सल्ल्याशिवाय तो काहीही करू शकत नाही. तसेच अमेरिकन अध्यक्षास मंत्री जबाबदार असतात. तो कोणत्याही मंत्र्यास कधीही पदमुक्त करू शकतो. मात्र भारतीय राष्ट्रपतींना हे अधिकार नाहीत. मंत्रिमंडळास जोपर्यंत लोकसभेत बहुमत प्राप्त आहे, तोपर्यंत मंत्र्यांना पदमुक्त करता येत नाही.’ (भारतात मंत्रिमंडळ राष्ट्रपतीस नव्हे तर लोकसभेस जबाबदार असते.) घटना समितीच्या या भूमिकेचा सर्वोच्च न्यायालयानेदेखील वेळोवेळी पुनरुच्चार केला आहे.

राष्ट्रपतींबाबत असे म्हणता येईल की, घटनाकारांनी अमेरिकन शासन व्यवस्थेतील स्थैर्य आणि इंग्लंडच्या शासन व्यवस्थेतील जबाबदारी या तत्त्वांचा योग्य तो मेळ घालून जबाबदारी या तत्त्वाला प्राधान्य दिले आहे. म्हणून राष्ट्रपती जरी देशाचा शासन प्रमुख असला, तरी तो वास्तविक सत्तावान नाही. ही जबाबदारी घटनाकारांनी पंतप्रधानांच्या नेतृत्वाखालील मंत्रिमंडळावर सोपवलेली आहे. राष्ट्रपती व मंत्रिमंडळ या दोन्हीपैकी कोणीही सत्तेचा अतिरेकी वापर करू नये म्हणून, या दोन्ही घटकांनी एकमेकांना नियंत्रित करण्याची व्यवस्था करण्यात आली आहे. दोन्ही सत्ताघटकांनी राज्यघटनेने ठरवून दिलेल्या मर्यादित पद्धतीने कार्य करणे अपेक्षित आहे. मंत्रिमंडळ वास्तविक शासनप्रमुख असले तरी त्यावर राष्ट्रपती पदाचे नियंत्रण स्थापित करण्यात आलेले आहे.

आजवरचा अनुभव काय?

राष्ट्रपती पदाचे महत्व हे त्या पदावर कोण व्यक्ती आहे व तिचा वकुब काय आहे? यावर अवलंबून असते. आजपर्यंत जे राष्ट्रपती होऊन गेले, त्यांच्या कारकीर्दीतून ही बाब अधिक स्पष्ट होते. देशाचे पहिले राष्ट्रपती डॉ. राजेंद्र प्रसाद यांनी घटनात्मक तरतुदींचा शब्दशः अर्थ घेतल्याने घटनात्मक पेच निर्माण होण्याची शक्यता होती. राष्ट्रपती पद हे नामधारी प्रमुखाचे नसून ते मंत्रिमंडळापेक्षाही श्रेष्ठ आहे, अशी त्यांची धारणा झाली होती. त्यांनी आपली ही भावना पत्राद्वारे घटना समिती सल्लागार बी. एन. राव यांना कळविली होती. तसेच २१ मार्च १९५० ला नेहरूंना एक पत्र लिहून राष्ट्रपती मंत्रिमंडळाच्या सल्ल्याव्यतिरिक्त काही वेगळा निर्णय घेऊ शकतात का? सैन्यदलाबाबत राष्ट्रपतींस नेमके अधिकार काय आहेत? राष्ट्रपती सरळ मंत्रिमंडळ सचिवांच्या संपर्कात राहू शकतात का? अशी विचारणा केली होती. हे पत्र महान्यायवादी सेटलवाड यांना प्राप्त झाले. आणि त्यांनी स्पष्टपणे ‘नाही’ असे उत्तर प्रसादांना लिहून दिले होते. ‘राष्ट्रपतींनी सर्व कार्ये मंत्रिमंडळाच्या सल्ल्यानुसारच पार पाडायची असून, तसे न केल्यास संपूर्ण घटनात्मक यंत्रणा कोसळेल’ असा खुलासा सेटलवाड यांनी केला होता. याउपरही प्रसाद शांत बसले नाहीत. त्यांनी २७ ऑगस्ट १९५० ला उपपंतप्रधान सरदार पटेलांना पत्र लिहून, ‘महत्त्वपूर्ण धोरण ठरविले जात असताना मंत्रिमंडळासोबत चर्चा करता यावी म्हणून मला तसा निरोप देण्यासाठी एखाद्या वरिष्ठ अधिकाऱ्याची नेमणूक करावी,’ असे म्हटले होते. त्याचे पुढे काय झाले, याबाबत माहिती उपलब्ध नाही.

१९५१ साली जमीनदारी नष्ट करणाऱ्या पहिल्या घटनादुरुस्तीची निंदा करणारे पत्र त्यांनी मंत्रिमंडळास पाठविले होते. तसेच हिंदू कोड बिल संमत झाल्यास मी त्यावर सही करणार नाही. अशी भूमिका घेऊन नेहरूंना कैचीत पकडले होते. त्यावर असे झाल्यास संपूर्ण मंत्रिमंडळ राजीनामा देईल, अशी धमकी नेहरूंनी दिली होती. (हिंदू कोड बिल बारगळल्याने हा पेचप्रसंग टळला हा भाग निराळा.) प्रसादांनंतर राष्ट्रपती राधाकृष्णन यांनीदेखील शासनाच्या काही धोरणांबाबत असहमती दर्शविली होती. १९७७ ला जनता पक्ष सरकारने काँग्रेसशासित नऊ विधानसभा बरखास्त करण्याचा दिलेला सल्ला मान्य करण्यास नकार देणाऱ्या राष्ट्रपती बी. डी. जत्तींना जनता पक्ष समर्थकांनी राष्ट्रपती भवनावर मोर्चा करून ‘सही करा अन्यथा राजीनामा द्या’ असा इशारा दिला होता. दबाव वाढल्याने जत्तींनी सरकारचा सल्ला मान्य केला होता. १९७९ मध्ये राष्ट्रपती नीलम संजीव रेड्डींनी जनता पक्ष सरकारने राजीनामा दिल्यावर चौधरी चरण सिहांना सरकार स्थापन करण्याची संधी दिली होती. मात्र विश्वासदर्शक ठरावाला सामोरे न जाता चौधरींनी राजीनामा देऊन लोकसभा विसर्जित करण्याचा सल्ला दिला असता रेड्डींनी सर्वात मोठा पक्ष असलेल्या जनता पक्षास सरकार बनविण्यासाठी विचारणा न करताच लोकसभा विसर्जित केली होती. आणि वास्तविक सत्ता चालविली जाऊ शकते का? याची खटपट करून पाहिली होती. असे म्हटले जाते.

नामधारी, कणखर की आज्ञाधारक ?

इंदिरा गांधी सत्तेवर असताना नामधारी राष्ट्रपती म्हणून कार्य करणारे ग्यानी झैलसिंग यांनी इंदिरा हत्येनंतर प्रधानमंत्री राजीव गांधींशी उघड संघर्ष करून नामधारी राष्ट्रपती बनण्यास विरोध केला होता. १९९६ साली राष्ट्रपती शंकर दयाळ शर्मांनी बहुमताची खातरजमा न करता वाजपेयींना शासन स्थापन करण्याची संधी दिली होती आणि १३ दिवसांत हे सरकार कोसळल्यावर टीकेचा सामना केला होता.

राष्ट्रपती पदाचा मान राखण्यासाठी सर्वात जास्त प्रयत्न के. आर. नारायणन् यांनी केले होते. त्यांनी अमेरिकन अध्यक्ष व इंग्लंडचा राजा यांचा सुवर्णमध्य साधणारा राष्ट्रपती म्हणून आपली भूमिका पार पाडली. उदा. १९९७ ला उत्तर प्रदेशमध्ये व १९९८ ला बिहारमध्ये व राष्ट्रपती राजवट लागू करण्याची मंत्रिमंडळाची शिफारस फेरविचारार्थ परत पाठवली होती. परिणामी या दोन्ही ठिकाणी राष्ट्रपती राजवट लागू करण्यात आली नव्हती. सरकारने २००० साली राज्यघटना पुनरावलोकन आयोग नेमला असता, त्यास जाहीररीत्या सुनावले होते.

राष्ट्रपती ए. पी. जे. अब्दुल कलाम हे फार लोकप्रिय राष्ट्रपती होते. मात्र त्यांची ही लोकप्रियता घटनात्मक भूमिकेबाबत नसून त्यांच्या सोज्वळ व्यक्तिमत्त्वाबाबत आहे. हे विसरून चालणार नाही. प्रतिभाताई पाटील यांना आपण ‘मूर्तिमंत नामधारी’ राष्ट्रपती असे संबोधू शकतो. कणखर राष्ट्रपती होण्याचा प्रणव मुखर्जींनी प्रयत्न केला होता. मात्र २०१६ साली उत्तराखंड व अरुणाचल प्रदेशमध्ये राष्ट्रपती राजवट लावण्याच्या निर्णयावर शिक्कामोर्तब केल्याने त्यांच्या प्रतिमेस तडा गेला. आत्ताचे राष्ट्रपती कोविंद यांची कारकीर्द सर्वांच्या समोर आहे. त्यांनी ‘आज्ञाधारक राष्ट्रपती’ या प्रतिमेस धक्का लागू दिलेला नाही.

वरील चर्चेच्या आधारे असे म्हणता येईल की, देशाला राष्ट्रपती हवे आहेत, राष्ट्रपतींचे कार्यालय सांभाळणारी व्यक्ती नव्हे. शासनाद्वारे अधिकारांचा गैरवापर होत असेल तर राष्ट्रपती शासनास समज देऊ शकतात. शासनाने दिलेला सल्ला मान्य न करता फेरविचारार्थ परत पाठवू शकतात. वेळप्रसंगी सरकारला सचेत करू शकतात. जनतेच्या हिताच्या बाबीसंदर्भात शासनाला कळवू शकतात. आलिशान अशा राष्ट्रपती भवनात राहून केवळ परदेशी पाहुण्यांचे आगत-स्वागत करणे नव्हे, तर शासन घटनात्मक मार्गावरून ढळणार नाही, याची खबरदारी घेणे ही राष्ट्रपतींची जबाबदारी आहे.

लेखक राज्यशास्त्राचे सहयोगी प्राध्यापक या पदावर कार्यरत आहेत. ईमेल : rbshejul71@gmail.com