सार्वजनिक वितरण व्यवस्था

ब्रिटिश काळापासून असलेली अन्नधान्याच्या वितरणाची सरकारी  व्यवस्था, ही जागतिकीकरणोत्तर संगणकयुगातही गरजेची आहेच.  त्याआधी १९९० च्या दशकापर्यंत या व्यवस्थेवर टीका होत राहिली, पण हीच व्यवस्था लोकांना साभूत ठरली..
नृपाय बुभुक्षिताया: प्रजाया: मृत्यु
महत्पापं वर्तते (चाणक्य नीती दर्पण)
‘राजाचा सगळ्यात मोठा, जघन्य अपराध कुठला, तर त्याच्या प्रजेचा भूकबळी/ अन्नावाचून मृत्यू!’’
आज भारतामधल्या अन्नसुरक्षा आणि त्यावरच्या प्रशासकीय प्रयोगांची चर्चा आपण करणार आहोत. लहानपणी आपल्यापैकी बऱ्याच लोकांनी रेशन दुकानांच्या रांगांमध्ये उभे राहण्याचे अहोभाग्य प्राप्त केलेले असेल. या रेशन दुकानांची सुरुवात सगळ्यात प्रथम मुंबईमध्ये १९३९ सालात झाली. दुसऱ्या महायुद्धामध्ये इंग्रजांच्या झालेल्या आर्थिक आणि प्रशासकीय वाताहतीचा परिणाम होता, की अशी एखादी व्यवस्था तयार करणे त्यांना क्रमप्राप्त होते. त्याचबरोबर या देशामध्ये निरंतर येणाऱ्या दुष्काळाचा सामना करण्यासाठीची ताकद प्रशासकीय व्यवस्थेमध्ये आणण्याची नितांत गरज तत्कालीन प्रशासनाला वाटली. इंग्रज व्यवस्थेचा डोलारा दुसऱ्या महायुद्धानंतर कोसळत चालला होता. पण त्यांना भारताची त्यांच्या साम्राज्यामध्ये राहण्याची गरजही होती. त्यामुळे इथली व्यवस्था पुन्हा सुदृढ व्हावी आणि आपलं भारतीयांवरचे नियंत्रण अबाधित राहावे यासाठी त्यांनी या व्यवस्थेची पुनर्रचना केली. १९४३च्या सुमारास या रेशन दुकानांची वाढ १३ शहरांमध्ये केली गेली. भारतातल्या काही दुष्काळग्रस्त गावांमध्ये आणि ७७१ शहरांमध्ये ही व्यवस्था पोहचायला १९४६ साल उजाडले. दुसऱ्या महायुद्धानंतर बऱ्याचशा देशांमध्ये रेशन दुकानांची व्यवस्था बंद करण्यात आली, पण भारतामध्ये मात्र स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतर या व्यवस्थेला सुदृढ करण्यात आले. १९४२ मध्ये ऊीस्र्ं१३ेील्ल३ ऋ ऋ िची स्थापना भारत सरकारच्या आधिपत्याखाली झाली. भारतामध्ये याचा फायदाही झाला. कारण दुसऱ्या महायुद्धानंतर, युद्ध सुरू होण्यावेळी असणाऱ्या अन्नधान्याच्या किमती चार पटींनी युद्धानंतर वाढल्या होत्या.
‘द मेन हू रुल्ड इंडिया’ या पुस्तकात फिलिप मॅसनने लिहले आहे- जेव्हा इंग्रजांचा दूत शहाजहानला भेटायला जात होता, तेव्हा त्याने आग्य््रााजवळ दुष्काळाने होरपळलेल्या लोकांचे चित्रण केले. लोक आणि स्त्रिया आपली मुले विकत होत्या. दुष्काळाचे असं बीभत्स चित्र भारतामध्ये नेहमीच पाहायला मिळत होते. स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतर आलेल्या अनेक दुष्काळांवर मात करण्याची ताकद या पीडीएस (पब्लिक डिस्ट्रिब्युशन सिस्टीम) प्रणालीने स्वतंत्र भारताला करून दिली. सार्वजनिक वितरण व्यवस्था (पीडीएस) ही पहिल्या नियोजन आयोगाची १९५१ची महत्त्वाची जबाबदारी ठरली. स्वतंत्र भारताने स्वप्न बाळगलेल्या ‘सर्वसमान न्यायासहित विकासाची नीती’ सिद्धांतामध्ये वितरण व्यवस्थेला अग्रगण्य स्थान होते.
मसुरीच्या ट्रेनिंगमध्ये, १९६८ बॅचच्या आमच्या संचालकांनी पहिले व्याख्यान दिले आणि त्यांचे पहिले वाक्य होते की तुम्ही भारताच्या अशा काळामध्ये सेवेमध्ये येत आहात ज्यामध्ये जनतेला दोन वेळच्या जेवणाची काळजी करण्याची गरज नाही, ती सक्षमता या देशामध्ये आहे. पण १९५० आणि १९६०च्या दशकामध्ये प्रशासनाची अन्नधान्य व्यवस्थापन ही ‘टॉप अजेंडा’ची गोष्ट होती. सार्वजनिक वितरण व्यवस्था सुरू झाली पण ही शहरांच्या केंद्रित व्यवस्था होती. पहिल्या पंचवार्षिक योजनेमध्ये गावांमध्ये अन्नधान्याचा तुटवडा हा पाचवीला पुजलेला होता. त्यावर उपाययोजना करणे महत्त्वाचे होते. पहिल्या योजनेच्या शेवटी भारतामध्ये अन्नधान्याची साठवण ६३ दशलक्ष टनांच्या वर पोहचली होती. पण १९५८च्या आसपास अन्नधान्य उत्पादनामध्ये पुन्हा तूट आल्यामुळे पीडीएसच्या सक्षमीकरणाची गरज भासू लागली. या वेळी नुसते अन्नधान्य नाही तर साखर आणि रॉकेल, कोळसा यांसारख्या महत्त्वाच्या घटकांची, ज्यांची साठवणूक आणि काळाबाजारी सुरू झाली होती, अशांना रेशन वितरण व्यवस्थेमध्ये सामील करण्यात आले. रेशन दुकानांची संख्या १९५७ पासून ते १९६१ पर्यंत पाच लाखांवर पोहचली आणि याचा फायदा दुष्काळामध्ये अन्नधान्याच्या उपलब्धतेवर झाला.
या अन्नधान्याच्या साठवणूक आणि वाहतुकीसाठी तथा याच्या सुयोग्य मॅनेजमेंटसाठी भारतीय अन्न महामंडळाची स्थापना १९६५ मध्ये झाली. त्याचबरोबर अ‍ॅग्रिकल्चर प्राईसेस कमिशनचीही स्थापना १९६५ मध्ये करण्यात आली. या सगळ्यांना मदत करण्यासाठी जीवनावश्यक वस्तू कायदाही अस्तित्वात होता. जो काळाबाजारी किंवा साठेबाज यांना रोखण्यासाठी महत्त्वपूर्ण सिद्ध होत होता. या वितरण प्रणालीमध्ये तीन महत्त्वाच्या मार्गदर्शक तत्त्वांवर काम होत होते.
१) समाजातील तळागाळातील लोकांना अन्नधान्य आणि महत्त्वाची खाद्यसुरक्षा पोहचणे.
२) मुक्त बाजारातील धान्यांच्या भावांवर नियंत्रण ठेवणे. (या वितरणप्रणालीमुळे सरप्लस उत्पादनाचा मोठा हिस्सा सरकार स्वत:च विकत घेत होते.)
३) वितरणप्रणालीच्या माध्यमातून सामाजिक सुरक्षा आणि घटनात्मक मार्गदर्शक तत्त्वांची अंमलबजावणी करणे.
या व्यवस्थांचे महत्त्व प्रगतिशील भारतामध्ये होते. १९८७ मध्ये आणि त्याआधी १९७२ मध्ये आलेल्या प्रचंड दुष्काळामध्ये झालेली मनुष्यहानी आणि भूकबळींची संख्याही, या व्यवस्थेच्या आधीच्या दुष्काळामध्ये होणाऱ्या भूकबळींच्या संख्येच्या तुलनेमध्ये अत्यंत कमी आहे. पीडीएस प्रणालीमुळे या दुष्काळांमध्येदेखील भारत स्वत:ची प्रतिष्ठा आणि कार्यक्षमता कायम ठेवू शकला. न्युट्रिशन असेसमेंट अँड अ‍ॅनालिसिस (एनआयएन, मार्च-१९९२)च्या अहवालानुसार १९८७च्या विक्राळ दुष्काळामध्येसुद्धा भुकेची भेदकता आणि त्याचे दुष्परिणाम सामान्यजनांवर कमी प्रमाणात झाले.
हे सगळे चांगले-चांगले चित्र झाले. पण या व्यवस्थेमध्ये सगळ्यात महत्त्वाचा घटक आहे सामान्य जनता आणि तिला अगदी सगळे पदरामध्ये पडले आणि प्रशासनाने सर्वोत्तम काम केले म्हणून आपली पाठ थोपटणे हे योग्य नाही. सार्वजनिक वितरण प्रणालीतला भ्रष्टाचार जगजाहीर आहे. अन्न महामंडळाच्या खरेदी-विक्रीप्रणालीमध्ये काही दोष फार घातक आहेत. जागतिक बँकेने प्रसृत केलेला अहवाल सांगतो की, अन्न महामंडळामध्ये साठवण आणि वाहतुकीमध्ये होणारी नासाडी फार आहे. अन्न महामंडळाबरोबरच राज्यांनी स्थापन केलेल्या कृषी भंडारण आणि इतर व्यवस्थांमध्येदेखील हाच मुद्दा समोर येतो. आपण दर वर्षी वाचतो, ऐकतो की अमुक ठिकाणी इतका गहू सडला, तमुक ठिकाणी भंडारणाची व्यवस्था नसल्यामुळे इतक्या अन्नधान्याची पावसामुळे नासाडी झाली. भारतामध्ये गव्हाची खरेदी पंजाब, हरियाणा, म.प्र., उ.प्र., राजस्थानमध्ये होते. त्याच्या भंडारणाची तितकीशी व्यवस्था केलेली नाही. तीच स्थिती तांदूळ उत्पादक राज्यांची आहे. पीडीएस व्यवस्था लागू करताना आपण प्रगतिशील राष्ट्र होतो, आता आपण कुठल्याही दुष्काळाला सामोरे जाण्यासाठी सक्षम असणाऱ्या अन्नधान्याच्या साठय़ावर बसलेलो आहोत. पण त्याच्या साठवणुकीमध्ये आणि हाताळणीमध्ये हालगर्जीपणा करणे चुकीचे आहे.
आजच्या घडीला अन्न सुरक्षा कायदा अस्तित्वात यायच्या आधी आपण अंत्योदय अन्न योजना चालवत होतो, जो टीपीडीएस (टार्गेटेड पीडीएस)चा भाग होता. यामध्ये अत्यंत गरीब अशा परिवारांना अत्यंत स्वस्त दरामध्ये दोन रु. प्रति किलो गहूसारखी योजना सरकार राबवते. हा घटक या योजनेमध्येही एनएफएसएपुढे घेण्यात आलेला आहे. याचबरोबर उरलेल्या परिवारांचे बीपीएल (दारिद्रय़रेषेखाली) आणि एपीएल (अबाव्ह पॉव्हर्टी लाइन- दारिद्रय़रेषेवरील) परिवार अशी विभागणी करण्यात आलेली आहे. गरिबीरेषेखालील परिवारांना स्वस्तामध्ये धान्य उपलब्ध करून देण्यात येते, तर एपीएलसाठी बाजारभावानुसार धान्याची/ इतर घटकांची वितरण व्यवस्था आहे.
खाद्यसुरक्षा कायद्यानुसार आता सरकारला बंधनकारक आहे, की सामान्य जनतेला न्युट्रिशन आणि अन्नधान्याचा अधिकार देणे आणि त्याचबरोबर त्याचे वाटप करणे. साधारणत: १.३२ लाख कोटी रुपयांचे वार्षिक बजेट असणाऱ्या या योजनेची अंमलबजावणी हा एक महत्त्वाचा घटक आहे. कारण यामध्ये चांगल्या योजना आणल्या जातात पण त्याची अंमलबजावणी हा आपला कमकुवत दुवा आहे. या योजनांसाठी लागणारी साठवणूक, या व्यवस्थेमध्ये ई-गव्हर्नन्सचा कसा वापर होणार आहे, या सारख्या गोष्टींवर आपण चर्चा करणार आहोत.
भारतामध्ये सगळ्यात पारदर्शक आणि कार्यक्षम असे सार्वजनिक वितरण व्यवस्थेचे उदाहरण आहे छत्तीसगढ राज्य. छत्तीसगढने ई-गव्हर्नन्स आणि माहिती-तंत्रज्ञानाधारित सेवा वापरून सगळ्यात महत्त्वाच्या पण दुर्लक्षित अशा वितरण व्यवस्थेला कसे सक्षम बनवले, याची चर्चा आपण करणार आहोत. आजच्या घडीला देशभरामध्ये ५० लाखांवर रेशन दुकाने आहेत आणि १२० कोटींवर जनता आहे. अन्न, वस्त्र आणि निवारा या तीन मूलभूत हक्कांपैकी अन्नाची गरज कशी भागवावी आणि पारदर्शी पद्धतीने, भ्रष्टाचार निर्मूलन करून वितरण व्यवस्था सामान्य जनांपर्यंत कशी पोहचवावी, हा कळीचा मुद्दा आजही आपल्यासमोर आहे. यावर उत्तर आहे, छत्तीसगढसारखे आयटी-एनॅबल्ड मॉडेल, आपण त्यावर पुढच्या लेखात ऊहापोह करू.
लेखक भारतीय प्रशासकीय सेवेत सनदी अधिकारी आहेत.