अधिकाधिक नागरिकांना लोकनियुक्त प्रतिनिधींच्या कार्यक्षेत्राचा संकोच करावा किंवा त्यांच्या व्यवहारांवर सुस्पष्ट अंकुश ठेवावा असे वाटत असते. याचे कारण लोक राजकीय पक्ष आणि त्यांचे नेते या सर्वाचा मिळून एक ‘राजकीय वर्ग’ म्हणून विचार करू लागले आहेत. या वर्गातल्यांना सरसकटपणे राज्यकर्ते, पुढारी मानण्याची लोकभावना झाली असून त्यामुळे निर्माण झालेला अंतराय लोकशाहीतील प्रातिनिधिकतेच्या पेचप्रसंगाचे लक्षण ठरू पाहात आहे.
गेल्या लेखात संसदेच्या श्रेष्ठत्वाचा मुद्दा ओझरता येऊन गेला. अगदी अलीकडेच लोकप्रतिनिधींबद्दलचे न्यायालयाचे निर्णय अमान्य करून ते रद्द ठरविण्यासाठी संसदेने जे कायदे केले, ते करताना कायदे करण्याच्या बाबत संसदच सर्वश्रेष्ठ असल्याची ग्वाही पुन्हा एकदा दिली गेली आहे. सरकार आणि न्यायालय तसेच संसद आणि न्यायालय यांच्यात या मुद्दय़ावरून तणावाचे प्रसंग यापूर्वी सत्तरीच्या दशकात मोठय़ा प्रमाणावर आले होते. पण केशवानंद भारती खटल्यातील निर्णयापासून (१९७३) असे प्रसंग कमी आले. त्याचे एक कारण म्हणजे राजकीय परिस्थिती बदलली (राजकीय वादाचे विषय बदलले), तर दुसरे कारण म्हणजे संसद आणि न्यायालय यांच्यात एक नवा समतोल प्रस्थापित झाला आणि तो संसदेने नाखुशीने का होईना मान्य केला. त्यानुसार कायदे करण्याचा सर्वोच्च अधिकार संसदेला असला, तरी संविधानाच्या रक्षणासाठी काही मर्यादा मान्य झाल्या आणि त्याद्वारे न्यायालय शक्तिमान बनले. आपल्या देशातील व्यवस्थेप्रमाणे कायद्याचा अर्थ लावण्याचे आणि कायदा संविधानाच्या चौकटीत बसतो की नाही हे तपासण्याचे अधिकार न्यायसंस्थेला आहेत तर कायदा करण्याचे अधिकार निवडून आलेल्या प्रतिनिधींना आहेत. केशवानंद खटल्यानंतरच्या ४० वर्षांत किती तरी कायदे घटनाबाह्य़ ठरले आणि त्यापकी किती तरी कायद्यांना संसदेने संरक्षण दिले. म्हणजे एक प्रकारे संसद आणि न्यायालय यांच्यात एक सुप्त स्पर्धा चालत राहिली आणि त्या स्पध्रेत दोन्ही संस्थांमध्ये एक नाजूक असा समतोल विकसित झाला. न्यायालयांना कायद्यांची घटनात्मक वैधता तपासण्याची संधी दिली की संसदीय ‘सार्वभौमत्वाला’ मर्यादा पडतात. त्या मर्यादा आपल्या देशाच्या घटनेतच नमूद केल्या आहेत. केशवानंद खटल्याच्या निर्णयानुसार संविधानाची एक मूलभूत चौकट आहे असे मानले गेले आणि ती चौकट मोडेल किंवा तिला धक्का पोचेल असे कायदेच काय पण अशा घटना दुरुस्त्यादेखील करता येणार नाहीत, असा निर्णय न्यायालयाने दिला.
पण गेल्या दोन-तीन वर्षांत लोकप्रतिनिधींच्या श्रेष्ठत्वाबद्दल आणि त्यांच्यावर येणाऱ्या नियंत्रणांबद्दल प्रतिनिधिगृहे अचानक जास्त संवेदनशील आणि हळवी बनली असल्याचे दिसते. न्यायालय हे तर त्यांचे एक लक्ष्य आहेच; पण त्यापेक्षाही सार्वजनिक चर्चाविश्वात आपल्या अधिकारांबद्दल आणि उणिवांबद्दल प्रतिकूल चर्चा झालेली प्रतिनिधींना आणि कायदेमंडळांना आवडेनाशी झाली आहे.
संसदीय सार्वभौमत्वाच्या चच्रेत असा एक युक्तिवाद केला जातो, की कायदेमंडळे ही निवडून आलेली असल्यामुळे त्यांचे श्रेष्ठत्व निर्वविाद बनते. कारण अंतिमत: जनता सार्वभौम असते आणि तिचे प्रतिनिधी या नात्याने आपले लोकप्रतिनिधी त्या सार्वभौमत्वाचे वाहक बनतात. ही भूमिका लोकशाहीवादी आणि आकर्षक वाटते पण लोकप्रतिनिधींच्या अधिकारक्षेत्राचा आणि श्रेष्ठत्वाचा विचार करताना दोन मुद्दे लक्षात घेणे आवश्यक आहे.
संविधानात्मक बंधने
प्रत्यक्षात आपली संसदीय पद्धत जरी ब्रिटिश प्रारूपावर बेतलेली असली, तरी ती ब्रिटिश प्रारूपाची नक्कल नाही. लिखित संविधानाच्या मर्यादा, केंद्र आणि राज्ये यांच्यातील अधिकार विभाजनाच्या मर्यादा आणि न्यायालयीन अधिकारांचा स्पष्ट उल्लेख यांच्यामुळे संसदीय सार्वभौमत्व निश्चित स्वरूपात मर्यादित झाले आहे. संसदेला (आणि पर्यायाने कायदेमंडळांना) सुस्पष्ट अधिकार दिले आहेत आणि त्यांचे स्थान मध्यवर्ती आहे यात संशय नाही; पण निवडून आलेल्या प्रतिनिधींनी सर्व कारभार करायचा असतो हे फार सुलभीकरण झाले. कायदे संमत करणे आणि कार्यकारिणीला नियंत्रणात ठेवणे या महत्त्वाच्या जबाबदाऱ्या प्रतिनिधींवर सोपविल्या आहेत. मात्र कारभारविषयक सर्व कामे फक्त लोकनिर्वाचित प्रतिनिधींवर सोपविलेली नाहीत. किती तरी महत्त्वाची कामे प्रतिनिधींच्या कार्यकक्षेच्या बाहेर आहेत हे लक्षात घेणे जरुरीचे आहे.
आपली ही चर्चा ज्या मुद्दय़ावरून सुरू झाली ते न्यायमंडळ पाहिले तर काय दिसते? मागच्या लेखात उल्लेख केलेला न्यायालयीन नियुक्त्यांचा मुद्दा जर सोडला, तर न्यायालयांचे कामकाज आणि अधिकार हे स्वायत्त आहेत. त्यावर प्रतिनिधींचे नियंत्रण नाही आणि नसले पाहिजे अशीच व्यवस्था संविधानाने केली आहे. अगदी ज्याला आपण खास निवडून आलेल्या सरकारचे आणि प्रतिनिधींचे कार्यक्षेत्र म्हणू शकतो त्या – म्हणजे कायदे करणे आणि कार्यकारिणीवर लक्ष व नियंत्रण ठेवणे या क्षेत्रांचा विचार केला तरी काय दिसते? नियंत्रक आणि महालेखा परीक्षक (कॅग) हे जेवढे प्रभावीपणे कारभारावर नियंत्रण ठेवू शकतात, तेवढे कायदेमंडळ ठेवू शकते असे दिसत नाही. तसेच, नागरी सेवांमधील अधिकाऱ्यांची भरती करण्यासाठीची सर्व यंत्रणा (लोकसेवा आयोग) ही सरकार आणि प्रतिनिधी यांच्या नियमित कार्यकक्षेच्या बाहेर ठेवलेली आहे. केंद्र-राज्य संबंधांवर परिणाम करणारे आíथक निर्णय सुचविणारी आणि महसुलाच्या वाटपाचे सूत्र ठरविणारी यंत्रणा म्हणजे वित्त आयोग हीदेखील स्वायत्त असते. या सर्वाच्या माध्यमातून धोरणांची चौकट उदयाला येते. म्हणजे धोरणे ठरविण्याचे कार्य हे अनेक यंत्रणांमध्ये वाटून दिलेले आहे.
इतकेच काय, पण सामाजिक न्यायाच्या संदर्भातील कळीचे महत्त्व असलेले अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमाती आयोग हेदेखील असेच स्वायत्तपणे काम करतात आणि तसेच अपेक्षित आहे. लोकशाही व्यवहारांचा केंद्रिबदू असणाऱ्या निवडणुका याच मुळी एका स्वायत्त यंत्रणेकडे सोपविल्या आहेत. निवडणूक आयोग ही घटनात्मक यंत्रणा आहे. तिला स्वत:चे असे स्वायत्त अधिकार आहेत. हे सर्व तपशील पाहिले की दोन गोष्टी स्पष्ट होतात. एक म्हणजे धोरणनिर्णयाचे क्षेत्र हे अनेक संस्था आणि यंत्रणांच्या कामांमधून साकारते; आणि दुसरी म्हणजे एकाच (म्हणजे निवडणुकीच्या) तत्त्वावर लोकशाही शासनाचा सगळा डोलारा संविधानाने उभा केलेला नाही. त्याऐवजी संविधानाने अनेक यंत्रणा निर्माण करून त्यांच्यात परस्परनियंत्रणांचे (चेक्स अँड बॅलन्सेस) तत्त्व मध्यवर्ती मानले आहे. (या घटनात्मक तरतुदींच्या खेरीज जर आपण नियोजन आयोगाच्या अधिकारांचा आणि भूमिकेचा विचार केला, तर धोरणनिर्णयाचे क्षेत्र लोकनियुक्त प्रतिनिधींच्या पलीकडे किती विस्तारले आहे याचा अंदाज येतो.) परस्पर-नियंत्रणाचाच एक भाग म्हणजे आपण इथे नोंदविलेल्या बहुतेक सर्व यंत्रणांना राजकीय प्रतिनिधींच्या नियमनाचा अधिकार आहे, हे विशेष लक्षात घेण्यासारखे आहे.
राजकारण्यांचा वर्ग?
हा झाला सर्व औपचारिक संस्थात्मक व्यवहार. पण त्याच्या खेरीज लोकनियुक्त प्रतिनिधींच्या कार्यक्षेत्राबद्दल नागरिकांचे म्हणणे काय असते, याचा वेध घेतला तर काय दिसते? उत्तरोत्तर अधिकाधिक नागरिकांना लोकनियुक्त प्रतिनिधींच्या कार्यक्षेत्राचा संकोच करावा असे तरी वाटत असते किंवा प्रतिनिधींच्या व्यवहारांवर सुस्पष्ट अंकुश ठेवावा असे तरी वाटत असते. याचे कारण लोक आता राजकीय पक्ष आणि त्यांचे नेते या सर्वाचा मिळून एक ‘राजकीय वर्ग’ म्हणून (राजकारणी म्हणून) विचार करतात. म्हणजे, राजकारणात सक्रिय असणारे लोक हे ढोबळमानाने एकाच आíथक-सामाजिक वर्गाचे असतात; त्यांचे राजकीय वर्तन कमी-अधिक फरकाने एकसारखेच असते; आणि त्याहून महत्त्वाची गोष्ट म्हणजे राजकारणी लोकांचे हितसंबंध एकाच प्रकारचे असतात असे लोक आपल्या अनुभवावरून समजून चाललेले असतात. सगळ्या राजकारण्यांना अशा प्रकारे एकाच मापाने मोजावे की नाही असा प्रश्न जरूर विचारता येईल. पण सामान्य लोकांचा या ‘प्रकारच्या’ (म्हणजे राजकीय) लोकांविषयीचा जो अनुभव असतो तो हेच सुचवितो की पक्ष आणि भूमिका काही असल्या, तरी राजकीयदृष्टय़ा क्रियाशील असलेल्या लोकांमध्ये काही समान गुणवैशिष्टय़े असतात! या राजकीय वर्गाला आपण राजकीय अभिजन असे म्हणू शकतो किंवा ते शासक वर्गाचे घटक आहेत असे म्हणू शकतो.
जेव्हा लोक आणि लोकप्रतिनिधी, किंवा लोकप्रतिनिधी आणि त्यांचे टीकाकार, किंवा राजकीय पक्ष आणि राजकीय सुधारणा सुचविणारे गट, असे द्वंद्व निर्माण होते तेव्हा निरपवादपणे सर्व पक्ष, सर्व लोकप्रतिनिधी हे एक होतात आणि आपले सामायिक हितसंबंध जपतात असा अनुभव पुन:पुन्हा येत राहतो. विशेषत: निवडणूक सुधारणा म्हटल्यावर हा अनुभव येतो. तसाच तो अलीकडेच राजकीय पक्षांच्या हिशेब आणि आíथक व्यवहारांची माहिती उघड करण्याच्या प्रश्नावरदेखील आला.
अशा प्रकारे, सामान्य नागरिक आणि राजकीय वर्गाचे घटक असणारे (राजकारणी) लोक यांच्यात अंतराय निर्माण होतो. या अंतरायामुळे राजकारणी लोक ‘निवडून’ आले आहेत (आणि म्हणून त्यांना लोकांच्या संमतीचा आधार आहे) या वस्तुस्थितीचे महत्त्व कमी होते. त्यांचे प्रतिनिधी असणे हे दुय्यम ठरते आणि राज्यकत्रे, पुढारी वगरे असणे महत्त्वाचे ठरते. असा अंतराय हे आपल्या लोकशाहीतील प्रातिनिधिकतेच्या पेचप्रसंगाचे लक्षण मानायला हवे. लोकप्रतिनिधींचे जेव्हा राजकारणी नावाच्या वर्गात रूपांतर होते, तेव्हा त्यातून लोकशाही व्यवहारांमधील विसंगती लोकशाहीवर स्वार झालेली असते. सध्या आपली लोकशाही या विसंगतीच्या टप्प्यामधून जाते आहे.
* लेखक पुणे विद्यापीठाच्या राज्यशास्त्र विभागात प्राध्यापक असून राजकीय घडामोडींचे विश्लेषक म्हणून परिचित आहेत. त्यांचा ई-मेल : suhaspalshikar@gmail.com
