केंद्र-राज्य संबंध: सहकार की संघर्ष?

कोणत्याही व्यवस्थेत एक समन्वय साधणारी यंत्रणा लागते. आपल्या राजकीय परिप्रेक्ष्यात ते काम केंद्र सरकारने करणे अपेक्षित आहे. पण त्यासाठीची राजकीय संस्कृतीची परिपक्वता आणि सामंजस्य आपल्याकडे आहे का, हा खरा प्रश्न आहे.

आणखी वाचा

मुंबई : स्वयंअध्ययनातील निपुणतेसाठी दुसरीच्या विद्यार्थ्यांची चाचणी

…तर औषधाची गरजच नाही! वाचा निरोगी आयुष्य जगण्यासाठी…

आयोगामार्फत प्राध्यापक भरतीस नकार; प्रचलित नियमांनुसारच प्रक्रिया राबवण्याच्या ‘यूजीसी’च्या सूचना

यूपीएससीची तयारी : सीसॅट पेपर

एमपीएसी मंत्र: बुद्धिमापन चाचणी आणि अंकगणित; गट ब अराजपत्रित सेवा पूर्व परीक्षा

मतपावत्यांच्या मोजणीत विसंगती नाही! विरोधकांच्या आरोपांचे केंद्रीय निवडणूक आयुक्तांकडून खंडन

आधी निधी द्या, मग स्वतंत्रपणे मूल्यमापन करा; यूजीसीच्या ‘एनईपी’ अंमलबजावणी प्रस्तावावर शिक्षण क्षेत्रातून प्रतिक्रिया

उच्च शिक्षण आयोगाचे काय झाले? स्थापनेस विलंब का?

प्रस्तुत लेखाचा संबंध आहे तमिळनाडू सरकारने अलीकडेच ‘नीट’ परीक्षेसंदर्भात घेतलेल्या निर्णयाशी. भारतातल्या एमबीबीएस आणि बीडीएस महाविद्यालयात प्रवेश मिळवण्यासाठीची ही राष्ट्रीय स्तरावरची पात्रता परीक्षा भारत सरकारच्या शिक्षण मंत्रालयाने स्थापन केलेल्या राष्ट्रीय पातळीवरील टेस्टिंग एजन्सीद्वारे घेतली जाते. तमिळनाडू सरकारचा ‘नीट’ परीक्षेवर आक्षेप असा की ही परीक्षा शहरी विभागातल्या इंग्रजी माध्यमाच्या आणि सीबीएससी बोर्डाच्या विद्यार्थ्यांच्या फायद्याची आहे.  अशी ‘दुजाभाव’ करणारी प्रवेश परीक्षा  राबवायची नाही, असा निर्णय तमिळनाडू सरकारने घेतला आहे. त्याबरोबरच भारत सरकारचा उल्लेख केंद्र सरकार असा न करण्याचाही निर्णय तमिळनाडू सरकारने घेतला आहे. कारण भारतीय राज्यघटनेने दिल्ली सरकारचा उल्लेख कुठेही ‘केंद्र’ सरकार असा न करता ‘संघ सरकार’ (युनियन गव्हर्नमेंट) असा केला आहे.

सध्या देशात केंद्र-राज्य संबंध बिघडलेले आहेत हे विधान अल्पोक्ती (अंडरस्टेटमेंट) ठरेल. कारण या संबंधावरून खरं तर देशात मोठं काहूर उसळलेलं आहे. ही खडाजंगी माजली आहे अनेक कारणांमुळे. वस्तू सेवा कर आकारणी, सीमा सुरक्षा दलाचे अधिकार, नैसर्गिक आपत्तीत राज्यांना मिळणारी केंद्राची ‘तुटपुंजी’ मदत आणि स्वायत्त संस्थांचा केंद्राकडून होणारा अनिर्बंध वापर हे कळीचे मुद्दे ठरले आहेत. २३ ऑक्टोबर रोजी औरंगाबाद येथे उच्च न्यायालयाच्या खंडपीठाच्या इमारतींच्या उद्घाटनप्रसंगी महाराष्ट्राचे मुख्यमंत्री उद्धव ठाकरे यांनी आपल्या भाषणातून केंद्र-राज्य संबंधांचा मुद्दा जोरकसपणे मांडला. या संबंधांचा फेरविचार करण्याची आता आवश्यकता आहे आणि न्यायालयाने यासंबंधी मार्गदर्शन करावे, असंही ते म्हणाले.

राज्यव्यवस्थेची निर्मिती

केंद्र-राज्य संबंधांचा प्रश्न येतो फेडरल/ संघराज्य पद्धतीत. भारताची राज्यघटना राज्यव्यवस्थेचा उल्लेख संघराज्य (फेडरल) व्यवस्था असा करत नाही. घटनेच्या पहिल्या कलमात भारताचा उल्लेख ‘युनियन ऑफ स्टेट्स’ असा आहे. राज्यघटनेच्या मराठी भाषांतरात पहिल्या प्रकरणाचं शीर्षक ‘संघराज्य व त्याचे राज्यक्षेत्र’ असं आहे, तर युनियन ऑफ स्टेट्सला मराठी तर्जुम्यात ‘राज्यांचा संघ’ असं म्हटलं आहे. म्हणजे भारत हे संघराज्यच असणार होते. त्याला संघराज्य (फेडरल) म्हणा अथवा युनियन म्हणा. संघराज्य पद्धतीची सुरूवात अमेरिकेत झाली. १७७६ मध्ये स्वातंत्र्य मिळवलेल्या अमेरिकेच्या पूर्व भागातील १३ ब्रिटिश वसाहतींनी, १७८७ मध्ये एकत्र येऊन अमेरिकेच्या राज्यघटनेची निर्मिती केली आणि अमेरिकेत संघराज्य व्यवस्था निर्माण केली. पुढे १९५० पर्यंत राज्यांच्या संख्येत भर पडत राहिली. अमेरिकन राज्यघटनेत कुठेही ‘संघराज्य’( फेडरल) या शब्दाचा उल्लेख नाही. संघराज्य व्यवस्थेच्या काही अनिवार्य अटी आहेत. उदा. ठोस लिखित संविधान, मध्यवर्ती (फेडरल) आणि राज्य/प्रांतीय सरकारात सत्ताविभाजन आणि स्वतंत्र न्यायपालिका. संघराज्याच्या अमेरिकन प्रारूपात राज्यांना बऱ्यापैकी स्वायत्तता आहे.

भारतीय घटना समितीने संघराज्य पद्धतीचा स्वीकार केला कारण भारताच्या आकारमानाच्या आणि सामाजिक वैविध्य असलेल्या देशाला एकत्र बांधायला ही व्यवस्था सुयोग्य होती. भारताच्या घटनाकारांनी संघराज्याची संकल्पना स्वीकारली, परंतु संघराज्याचे अमेरिकन प्रारूप न स्वीकारता आपल्याला योग्य तो बदल करून घेतला आणि ते योग्यच होतं. ब्रिटिश सरकारने १९३५ साली ‘गव्हर्नमेंट ऑफ इंडिया अ‍ॅक्ट’नुसार भारतात संघराज्य राज्यपद्धती स्थापन करण्याचे घोषित केले. तोवर भारताची शासन व्यवस्था ब्रिटनमध्ये आहे तशी एकात्मक                (युनिटरी) पद्धतीची होती. अमेरिकेत राज्यांनी एकत्र येऊन मध्यवर्ती प्रणाली स्थापन केली होती. १९३५ मधील भारतातली प्रक्रिया पूर्णपणे विरुद्ध पद्धतीची होती. इथे मध्यवर्ती (सेन्ट्रल) सरकारने संघराज्य व्यवस्था निर्मितीसाठी एकात्मक सत्ताव्यवस्था मोडून ‘राज्यांची’ निर्मिती केली होती. म्हणजे कायद्याद्वारे राज्यांना (प्रांतांना) अस्तित्व बहाल करण्यात आलं आणि केंद्र आणि राज्य यांच्यात कायदेशीर सत्ताविभागणी झाली. हा अ‍ॅक्ट महत्त्वाचा अशासाठी की स्वातंत्र्योत्तर भारताच्या राज्यघटनेवर याचा मोठा प्रभाव पडला. घटनाकारांनी संघराज्यविषयक तरतुदी करताना या अ‍ॅक्टचा आधार घेतला आहे.

केंद्रीकरणाची कारणमीमांसा

राज्यघटनेतील संघराज्याच्या तरतुदींची दखल घेण्याआधी आणखी एका मुद्दय़ाचा ऊहापोह करणे आवश्यक आहे. २२ जानेवारी १९४७ रोजी घटना  समितीने ‘ऑब्जेक्टिव्हज रेझोल्यूशन’ संमत केलं. त्याच्या कलम ३ प्रमाणे संघाच्या घटक राज्यांची स्वायत्तता (ऑटॉनॉमी) राखण्याची आणि ‘उर्वरित’ अधिकार राज्यांकडे सुपूर्द करण्याची योजना होती. १५ ऑगस्टला देश स्वतंत्र झाला, देशाची फाळणी झाली. धोक्याची घंटा वाजली. आता घटना समितीचा संघराज्याच्या स्वरूपाविषयीचा विचार बदलला. सशक्त केंद्र सरकार ही त्या वेळची गरज वाटली. केंद्र सरकारला सामान्य काळातही असामान्य अधिकार बहाल केलेले आहेत. उदा. इतर प्रकारच्या आणीबाणीसह राज्यात आणीबाणी घोषित करण्याचा अधिकार. केंद्राने राष्ट्रपतींद्वारे नियुक्त केलेले राज्यपाल आणि त्यांचे अधिकार हा सुरुवातीपासून वादग्रस्त मुद्दा राहिला आहे. गेली दोन वर्षे महाराष्ट्र राज्यपाल-राज्य सरकार संबंधांच्या नाटय़ाचा साक्षीदार राहिला आहे.

हा सर्व ऊहापोह करायचं कारण इतकंच की आपल्या संघव्यवस्थेत सत्ताकेंद्रीकरण अंतर्भूत आहेच. वर उल्लेखलेल्या आपल्या राज्यव्यवस्थेच्या वैशिष्टय़ांखेरीज घटनेतील अनेक तरतुदी केंद्रीकरणाच्या दिशेने जाणाऱ्या आहेत. केंद्र ही संज्ञा घटनेत आहे की नाही याने प्रत्यक्षात किती फरक पडतो? अशा केंद्रीकरणाची कारणमीमांसा घटनाकारांनी त्या वेळेस केली होती. जवाहरलाल नेहरूंच्या म्हणण्याप्रमाणे कमकुवत केंद्र शासनाची योजना करणं आपल्या देशाच्या हितरक्षणाच्या दृष्टीने अयोग्य ठरलं असतं. डॉ. आंबेडकरांच्या मते भारताची राज्यघटना संघराज्य पद्धतीचीच आहे. केंद्र म्हणजे राज्यांची लीग नव्हे किंवा राज्यं म्हणजे केंद्राचे एजंट नव्हेत. काळ आणि प्रसंगानुरूप आपल्या राज्यघटनेनं एकात्मक किंवा मध्यवर्ती बनावं, असं आंबेडकरांचं मत होतं.

काळानुसार बदल

पण याचा अर्थ असा नव्हे की केंद्र-राज्य संबंध हे घटनाबरहुकूमच चालतात. केवळ राज्यघटनेतलं सत्ताकेंद्रीकरण केंद्र-राज्य संबंधात कटुता आणतं असं नाही तर केंद्र-राज्य संबंधातील जवळिकीला वा दुराव्याला मध्यवर्ती राजकारणही (फेडरल पॉलिटिक्स) तेवढंच कारणीभूत ठरतं. एकच राजकीय पक्ष केंद्रात नि अनेक राज्यांत सत्ताधारी पक्ष म्हणून वावरत असतो तेव्हा पक्षयंत्रणेद्वारा केंद्र-राज्य संबंध थोडय़ाबहुत अनुकूलतेने हाताळले जातात. अर्थात अशा काळात केंद्र-राज्य कुरबुरी होत नाहीत असं नाही. पण राज्यातलं त्याच पक्षाचं नेतृत्व किती सक्षम आहे यावर त्या संबंधांचा पोत ठरत असे. नेहरूंच्या काळात अनेक राज्यांतलं काँग्रेस पक्षाचं नेतृत्व सक्षम होतं. चंद्रभान गुप्त, अतुल्य घोष, बिधीनचंद्र रॉय, ब्रह्मानंद रेड्डी, के. कामराज, निजलिंगप्पा हे सर्व काँग्रेसचेच नेते होते, पण त्यांनी केंद्राला आपापल्या राज्यांवर वरवंटा फिरवू दिला नाही. नंतर दिल्लीहून हाय कमांडने नियुक्त केलेल्या मुख्यमंत्र्यांचं युग आलं. असे मुख्यमंत्री राज्यांची खिंड किती लढवणार होते?           

कालांतराने  काँग्रेस पक्षाची ‘राष्ट्रीय’ सद्दी संपली. प्रादेशिक पक्ष प्रबळ झाले. केंद्रातही काँग्रेसेतर पक्ष वा युती सत्तेवर येऊ लागले, लोकसभेत दोन-तीन जागा मिळवू लागले आणि केंद्र-राज्य संबंधांचं स्वरूप पार बदललं. पक्षीय अस्मिता टोकदार झाल्या. त्यात पक्षांना वैचारिकतेचं बाळकडू असल्यावर राजकीय संवादाची भाषा बदलली, राजकीय संस्कृती ‘जशास तसे’ अशी आणि कुरघोडीची बनली. ‘झिरो सम गेम’ खेळण्याची प्रवृत्ती बळावली. केंद्र नि राज्यातले भिन्न पक्ष एका वैचारिक पार्श्वभूमीचे असले तरी कोणाची वैचारिकता अभिजात आणि कोणाची नववैचारिकता यावर हिरिरीने वाद झडू लागले. राज्यातील निवडणुकांसमयी प्रबळ केंद्रीय पक्ष दिग्विजयासाठी निघाल्याच्या आविर्भावात वागू लागला तर केंद्र-राज्य वाद किती विकोपाला जाऊ शकतो याची प्रचीती आपल्याला आली आहेच. आणखी एक महत्त्वाचा मुद्दा लक्षात घ्यायला हवा. भारताने भाषावार प्रांतरचना स्वीकारल्यामुळे आपल्या राज्यांच्या भाषिक आणि सांस्कृतिक अस्मिता टोकदार आहेत. म्हणून राज्याराज्यांतले संघर्षही धारदार होतात. अशा वेळी राज्यांची केंद्राकडे गाऱ्हाणी घेऊन जायची प्रवृत्ती होते आणि केंद्राच्या हाती राज्यांत ढवळाढवळ करायला आपसूकच कोलीत मिळतं.

युनियन ऑफ स्टेट्स म्हणजे राज्यांचा संघ किंवा संघटन. कोणत्याही संघटनेला एक समन्वय साधणारी व्यवस्था लागतेच. संवैधानिक कायद्याच्या विश्लेषणाच्या दृष्टीने घटनेत नेमकी शब्दयोजना काय आहे हे महत्त्वाचे आहेच. पण प्रत्यक्ष राजकारणात, जनमानसात आणि भारताच्या राजकीय शब्दकोशात ‘सेन्टर’/ ‘केंद्र’ असे शब्द रूढ झाले आहेत. राज्ये सहकार्य करत नाहीत म्हणून केंद्र हाकाटी पिटत राहणार आणि आमच्यावर केंद्राकडून अन्याय होतो असा राग राज्य सरकारं आळवत राहणार. केंद्र-राज्य संबंध थोडेबहुत सुरळीत करण्यासाठी आवश्यकता आहे ती राजकीय संस्कृतीच्या परिपक्वतेची आणि राजकीय सामंजस्य वाढवण्याची.

लेखिका राज्यशास्त्राच्या अभ्यासक व निवृत्त प्राध्यापक आहेत.