जायकवाडीच्या पाण्यावरून उद्भवलेल्या जलसंघर्षांसंदर्भात मुंबई उच्च न्यायालयाने दिलेला निवाडा महत्त्वाचा खराच, पण त्यातील अनेक मुद्दे प्रत्यक्षात कसे येणार याची चिंता करण्यासही कारणे उरतात. पाणी वळवण्याच्या २३ योजना वर्षभरात राबवणे जितके स्वप्नवत आहे, तितक्याच सध्याच्या कायद्यांत असलेल्या तरतुदी जाचक आहेत.. या आणि अन्य कारणांची चर्चा करणारा लेख..
ऊध्र्व गोदावरी खोऱ्यातील नाशिक-नगर विरुद्ध मराठवाडा या जलसंघर्षांसंदर्भात मुंबई उच्च न्यायालयाने नुकताच एक महत्त्वाचा निवाडा दिला आहे. पाणी वाटपाच्या काही मूलभूत तत्त्वांची उजळणी आणि काही व्यावहारिक निर्णय असे त्या निवाडय़ाचे स्वरूप आहे. त्याची माहिती करून द्यावी व चर्चेकरिता काही मुद्दे उपस्थित करावेत हा या लेखाचा हेतू आहे.
न्यायालयाने आपल्या निवाडय़ात प्रथम काही तात्त्विक बाबींचा ऊहापोह केला आहे. त्याचा मथितार्थ पुढीलप्रमाणे आहे. पाणी हे कोणाच्याच मालकीचे नाही. ते एक सामाईक संसाधन आहे. राज्यघटनेतील अनुच्छेद ३९ (ख) अन्वये घटनात्मक जबाबदारी शासनाने एका विश्वस्ताच्या भूमिकेतून पार पाडली पाहिजे. नदीखोऱ्यातील उपलब्ध पाण्यावर सगळ्यांचा अधिकार आहे. पाणी वाटपात विशेष प्राधान्य कोणत्याही भूभागाला नाही. विशिष्ट पद्धतीने अमुक एवढे पाणी मिळालेच पाहिजे असा दावा कोणालाही करता येणार नाही. राज्यघटनेतील मूलभूत अधिकार जेवढे महत्त्वाचे आहेत तेवढेच महत्त्व मार्गदर्शक तत्त्वांनाही आहे. जल सुशासनात त्यांचेही प्रतिबिंब पडले पाहिजे. न्यायालयाची ही एकूण भूमिका समन्यायी पाणी वाटपाकरिता स्वागतार्ह आहे.
पिकसमूह पद्धत (ब्लॉक सिस्टीम) बेकायदा आहे असे घोषित करणे, जायकवाडीकरिता वरच्या धरणांतून पाणी सोडण्याबाबत महाराष्ट्र जलसंपत्ती नियमन प्राधिकरणाने (मजनिप्रा) १९ सप्टेंबर २०१४ रोजी दिलेला आदेश उचित ठरवणे, जायकवाडीच्या वर नव्याने धरण बांधायला मनाई करणे, टंचाईच्या काळात धार्मिक कारणास्तव पाणी सोडण्याला बंदी घालणे, धरणांच्या साठवण क्षमता व जलविज्ञानाचा (हायड्रॉलॉजी) आढावा शासनाने सहा महिन्यांत घ्यावा असा आदेश देणे आणि मजनिप्रा अधिनियमातील कलम क्र. ११(ग) व १२ (६) या कलमांच्या घटनात्मक वैधतेबद्दल घेतलेले आक्षेप सुस्पष्टपणे नाकारणे हे न्यायालयाचे निर्णय मराठवाडय़ाच्या दृष्टीने अत्यंत महत्त्वाचे आहेत. मजनिप्राच्या उपरोक्त आदेशाचा काही अंशी अपवाद वगळता ते मराठवाडय़ाकरिता फायद्याचेही आहेत.
न्यायालयाने परिच्छेद क्र. १९५ मध्ये काही महत्त्वाच्या निष्कर्षांचा गोशवारा दिला आहे. कलम क्र. १२ (६) (ग) नुसार पाणी वाटप करावे असा आदेश देणे शक्य नाही असे मुद्दा क्र. ६ मध्ये म्हणताना त्याच परिच्छेदात विश्वस्ताच्या भूमिकेतून समन्यायी पाणी वाटप करणे शासनास बंधनकारक आहे असेही विधान केले आहे. अकराव्या मुद्दय़ात मजनिप्राच्या १९ सप्टेंबर २०१४ च्या आदेशाचा उल्लेख आहे. वरच्या धरणातून पाणी सोडण्याची रणनीती ही फक्त टंचाई असेल तरच अमलात येईल हे त्यात आवर्जून सांगण्यात आले आहे. पण या निष्कर्षांचा सुस्पष्ट व विशिष्ट उल्लेख शेवटच्या आदेशात मात्र नाही. याचा अर्थ मराठवाडय़ाचा पाणी हक्क शेवटी फक्त पिण्याच्या पाण्यापुरताच मर्यादित राहणार असे दिसते.
निवाडय़ातील परिच्छेद क्र. १०३ मध्ये न्यायालयाने प्रांजळपणे स्वत:च्या मर्यादा सांगितल्या आहेत. तांत्रिक बाबींसंदर्भात न्यायालय हे तज्ज्ञ म्हणून भूमिका घेऊ शकत नाही आणि म्हणून पाणी वाटपाचे धोरण निश्चित करणे हे तज्ज्ञांचेच काम आहे असे न्यायालयाने सुस्पष्ट नमूद केले आहे. त्या भूमिकेशी सुसंगती राखत पश्चिम वाहिनी नद्यांतील पाणी गोदावरी आणि तापी खोऱ्यात वळविण्याच्या तसेच वरच्या धरणातील पाणी पाइपलाइनने खालच्या धरणात आणण्याच्या प्रस्तावाबाबत शासनाने उचित निर्णय घ्यावा एवढेच फक्त न्यायालयाने आपल्या आदेशात म्हटले असते तर जास्त चांगले झाले असते. पाणी वळविण्याच्या २३ योजना एका वर्षांत राबवा असा आदेश न्यायालयाने द्यावा का? असा प्रश्न पडतो. कारण त्या योजनांबाबत गंभीर व प्रामाणिक मतमतांतरे आहेत. गुंतागुंत आहे.
राज्याने २००५ साली पारित केलेल्या दोन कायद्यांच्या प्रत्यक्ष अंमलबजावणीचा आणि मजनिप्रा कायद्यातील २०११सालच्या सुधारणांचा सर्व तपशील न्यायालयासमोर कदाचित मांडला गेला नसावा. तो मांडला गेला असता तर न्यायालय फार वेगळ्या निष्कर्षांप्रत आले असते. काय आहे तो तपशील?
महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकऱ्यांकडून व्यवस्थापन अधिनियम, २००५ (महाराष्ट्र मॅनेजमेंट ऑफ इरिगेशन सिस्टीम्स बाय फार्मर्स अ‍ॅक्ट- एमएमआयएसएफ ) हा कायदा सध्या निधीच्या मर्यादांमुळे फक्त महाराष्ट्र जलक्षेत्र सुधार प्रकल्पांतर्गत निवडलेल्या २८६ प्रकल्पांना अधिसूचनेद्वारे लागू करण्यात आला आहे. कारण जागतिक बँकेने या प्रकल्पातील चाऱ्यांच्या पुनस्र्थापनेकरिता कर्ज दिले आहे. सर्व बांधकामाधीन प्रकल्पांना हा कायदा आपातत: (बाय डिफॉल्ट) लागू होतो कारण तेथे चाऱ्यांच्या पुनस्र्थापनेचा प्रश्न नाही. त्या चाऱ्या प्रकल्पीय खर्चाने बांधल्या जात आहेत. म्हणजे जायकवाडीच नव्हे तर अन्य हजारो प्रकल्पांनाही तो कायदा लागू नाही. लागू होण्याची शक्यताही नाही, कारण त्या कायद्यातल्या कलम क्र. २२ अन्वये चाऱ्यांची पुनस्र्थापना शासनाच्या खर्चाने करावी लागते. त्याकरिता शासनाकडे पैसा नाही. प्रकल्पाला कायदा लागू करण्याची अधिसूचना आणि पाणी वापर संस्थांचे डेलिनिएशन या दोन बाबी वेगळ्या आहेत. या कायद्याने पाणी वापर संस्थांच्या कार्यक्षेत्राची निश्चिती (डेलिनिएशन) करणे अभिप्रेत आहे हे खरे. पण नियमानुसार पाण्याच्या उपलब्धतेची खात्री असेल तर पाणी वापर संस्थांचे (प्रकल्पाचे नाही ) डेलिनिएशन करायचे आहे. म्हणजे पाणी असेल तर कार्यक्षेत्र-निश्चिती; डेलिनिएशन असेल तर पाणी नव्हे! कार्यक्षेत्र-निश्चितीकरिता नकाशा व सदस्यांच्या याद्यांसह प्रत्येक पाणी वापर संस्थेची अधिसूचना शासकीय राजपत्रात प्रसिद्ध करणे आवश्यक आहे. हे काम अवघड व वेळखाऊ आहे. साधारण ४०० हेक्टर क्षेत्रासाठी एक पाणी वापर संस्था या हिशेबाने जायकवाडीच्या १.८४ लक्ष हेक्टर करिता किमान ४६० संस्था स्थापन कराव्या लागतील.
मजनिप्रा कायद्यातील नदी-खोरे अभिकरण ही एक व्यापक संकल्पना आहे. सर्व प्रकारच्या पाणी वापराचा नदी-खोरे पातळीवर साकल्याने व समग्रतेने विचार अशा अभिकरणात व्हावा अशी अपेक्षा असते. या अर्थाने आज आपल्याकडे नदी-खोरे अभिकरणे नाहीत. म.ज.नि.प्रा. कायद्याने शॉर्टकट घेतला आहे. प्रस्थापित पाटबंधारे विकास महामंडळांनाच कायदा नदी-खोरे अभिकरण असे संबोधतो. या अभिकरणांनी विविध पाणी वापरकर्त्यांना पाणी वापर हक्क द्यावेत असे कायद्यात (कलम क्र.११ ते १४) म्हटले आहे. अभिकरणांकडे म्हणजेच मुळातल्या महामंडळांकडे जल व्यवस्थापनाचे कामच नाही. जल व्यवस्थापन अद्याप शासनाकडेच आहे. महामंडळे प्रामुख्याने फक्त बांधकामच करतात. त्यामुळे नदी-खोरे अभिकरणांनी पाणी वापर हक्कांबाबत अजून काहीही केलेले नाही. कलम क्र.१४ अन्वये खरेतर ८ जून २००५ पासून नदी-खोरे अभिकरणांकडून पाण्याचे हक्क मिळविल्याशिवाय कोणताही पाणी वापर कायदेशीर ठरत नाही. म्हणजेच नदी-खोरे अभिकरणांनी पाणी वापर हक्क न दिल्यामुळे ८ जून २००५ पासूनचा सर्व पाणी वापर चक्क बेकायदा ठरतो! पण २०११ साली कायद्यात सुधारणा केली गेली. ‘कलम ११ अन्वये पाणी वापराच्या हक्कांचे वितरण निर्धारित केल्यानंतर आणि पाण्याची हक्कदारी देण्याचे निकष निर्धारित केल्यानंतरच केवळ, या कलमान्वये पाण्याची हक्कदारी आवश्यक असेल’. ही सुधारणा केली १७ सप्टेंबर २०१० रोजी; पण त्यात म्हटले की ती सुधारणा ‘दि.८ जून २००५ रोजी अमलात आली असे मानण्यात येईल’. तात्पर्य, एकीकडे ‘एमएमआयएसएफ’ कायदा सर्व प्रकल्पांना लागू होणे अवघड दिसते. दुसरीकडे त्या कायद्यानुसार कार्यक्षेत्र-निश्चिती झाली तरच पाणी वापर हक्क मिळतील असे बदल मजनिप्रा कायद्यात झाले आहेत.
न्यायालयाने सकारात्मक भूमिका घेतली असे प्रथमदर्शनी वाटले; तरी मराठवाडय़ाच्या दृष्टीने न्यायालयाचा निर्णय फारसा समाधानकारक नाही. नाशिक-अहमदनगर भागातील जास्त क्षमतेची धरणे, खरिपातली पाण्याची चोरी आणि पाणी उपलब्धता ४० टीएमसी ने कमी होणे या बाबींबद्दल न्यायालयाने आदेश दिलेले नाहीत. त्यामुळे मराठवाडय़ासाठी न्यायालयीन संघर्ष संपलेला नाही असेच म्हणावे लागेल.
– प्रदीप पुरंदरे
लेखक जलतज्ज्ञ व ‘वाल्मी’ संस्थेतील निवृत्त प्राध्यापक आहेत.
ऊध्र्व गोदावरी खोऱ्यातील नाशिक-नगर विरुद्ध मराठवाडा या जलसंघर्षांसंदर्भात मुंबई उच्च न्यायालयाने नुकताच एक महत्त्वाचा निवाडा दिला आहे. पाणी वाटपाच्या काही मूलभूत तत्त्वांची उजळणी आणि काही व्यावहारिक निर्णय असे त्या निवाडय़ाचे स्वरूप आहे. त्याची माहिती करून द्यावी व चर्चेकरिता काही मुद्दे उपस्थित करावेत हा या लेखाचा हेतू आहे.
न्यायालयाने आपल्या निवाडय़ात प्रथम काही तात्त्विक बाबींचा ऊहापोह केला आहे. त्याचा मथितार्थ पुढीलप्रमाणे आहे. पाणी हे कोणाच्याच मालकीचे नाही. ते एक सामाईक संसाधन आहे. राज्यघटनेतील अनुच्छेद ३९ (ख) अन्वये घटनात्मक जबाबदारी शासनाने एका विश्वस्ताच्या भूमिकेतून पार पाडली पाहिजे. नदीखोऱ्यातील उपलब्ध पाण्यावर सगळ्यांचा अधिकार आहे. पाणी वाटपात विशेष प्राधान्य कोणत्याही भूभागाला नाही. विशिष्ट पद्धतीने अमुक एवढे पाणी मिळालेच पाहिजे असा दावा कोणालाही करता येणार नाही. राज्यघटनेतील मूलभूत अधिकार जेवढे महत्त्वाचे आहेत तेवढेच महत्त्व मार्गदर्शक तत्त्वांनाही आहे. जल सुशासनात त्यांचेही प्रतिबिंब पडले पाहिजे. न्यायालयाची ही एकूण भूमिका समन्यायी पाणी वाटपाकरिता स्वागतार्ह आहे.
पिकसमूह पद्धत (ब्लॉक सिस्टीम) बेकायदा आहे असे घोषित करणे, जायकवाडीकरिता वरच्या धरणांतून पाणी सोडण्याबाबत महाराष्ट्र जलसंपत्ती नियमन प्राधिकरणाने (मजनिप्रा) १९ सप्टेंबर २०१४ रोजी दिलेला आदेश उचित ठरवणे, जायकवाडीच्या वर नव्याने धरण बांधायला मनाई करणे, टंचाईच्या काळात धार्मिक कारणास्तव पाणी सोडण्याला बंदी घालणे, धरणांच्या साठवण क्षमता व जलविज्ञानाचा (हायड्रॉलॉजी) आढावा शासनाने सहा महिन्यांत घ्यावा असा आदेश देणे आणि मजनिप्रा अधिनियमातील कलम क्र. ११(ग) व १२ (६) या कलमांच्या घटनात्मक वैधतेबद्दल घेतलेले आक्षेप सुस्पष्टपणे नाकारणे हे न्यायालयाचे निर्णय मराठवाडय़ाच्या दृष्टीने अत्यंत महत्त्वाचे आहेत. मजनिप्राच्या उपरोक्त आदेशाचा काही अंशी अपवाद वगळता ते मराठवाडय़ाकरिता फायद्याचेही आहेत.
न्यायालयाने परिच्छेद क्र. १९५ मध्ये काही महत्त्वाच्या निष्कर्षांचा गोशवारा दिला आहे. कलम क्र. १२ (६) (ग) नुसार पाणी वाटप करावे असा आदेश देणे शक्य नाही असे मुद्दा क्र. ६ मध्ये म्हणताना त्याच परिच्छेदात विश्वस्ताच्या भूमिकेतून समन्यायी पाणी वाटप करणे शासनास बंधनकारक आहे असेही विधान केले आहे. अकराव्या मुद्दय़ात मजनिप्राच्या १९ सप्टेंबर २०१४ च्या आदेशाचा उल्लेख आहे. वरच्या धरणातून पाणी सोडण्याची रणनीती ही फक्त टंचाई असेल तरच अमलात येईल हे त्यात आवर्जून सांगण्यात आले आहे. पण या निष्कर्षांचा सुस्पष्ट व विशिष्ट उल्लेख शेवटच्या आदेशात मात्र नाही. याचा अर्थ मराठवाडय़ाचा पाणी हक्क शेवटी फक्त पिण्याच्या पाण्यापुरताच मर्यादित राहणार असे दिसते.
निवाडय़ातील परिच्छेद क्र. १०३ मध्ये न्यायालयाने प्रांजळपणे स्वत:च्या मर्यादा सांगितल्या आहेत. तांत्रिक बाबींसंदर्भात न्यायालय हे तज्ज्ञ म्हणून भूमिका घेऊ शकत नाही आणि म्हणून पाणी वाटपाचे धोरण निश्चित करणे हे तज्ज्ञांचेच काम आहे असे न्यायालयाने सुस्पष्ट नमूद केले आहे. त्या भूमिकेशी सुसंगती राखत पश्चिम वाहिनी नद्यांतील पाणी गोदावरी आणि तापी खोऱ्यात वळविण्याच्या तसेच वरच्या धरणातील पाणी पाइपलाइनने खालच्या धरणात आणण्याच्या प्रस्तावाबाबत शासनाने उचित निर्णय घ्यावा एवढेच फक्त न्यायालयाने आपल्या आदेशात म्हटले असते तर जास्त चांगले झाले असते. पाणी वळविण्याच्या २३ योजना एका वर्षांत राबवा असा आदेश न्यायालयाने द्यावा का? असा प्रश्न पडतो. कारण त्या योजनांबाबत गंभीर व प्रामाणिक मतमतांतरे आहेत. गुंतागुंत आहे.
राज्याने २००५ साली पारित केलेल्या दोन कायद्यांच्या प्रत्यक्ष अंमलबजावणीचा आणि मजनिप्रा कायद्यातील २०११सालच्या सुधारणांचा सर्व तपशील न्यायालयासमोर कदाचित मांडला गेला नसावा. तो मांडला गेला असता तर न्यायालय फार वेगळ्या निष्कर्षांप्रत आले असते. काय आहे तो तपशील?
महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकऱ्यांकडून व्यवस्थापन अधिनियम, २००५ (महाराष्ट्र मॅनेजमेंट ऑफ इरिगेशन सिस्टीम्स बाय फार्मर्स अ‍ॅक्ट- एमएमआयएसएफ ) हा कायदा सध्या निधीच्या मर्यादांमुळे फक्त महाराष्ट्र जलक्षेत्र सुधार प्रकल्पांतर्गत निवडलेल्या २८६ प्रकल्पांना अधिसूचनेद्वारे लागू करण्यात आला आहे. कारण जागतिक बँकेने या प्रकल्पातील चाऱ्यांच्या पुनस्र्थापनेकरिता कर्ज दिले आहे. सर्व बांधकामाधीन प्रकल्पांना हा कायदा आपातत: (बाय डिफॉल्ट) लागू होतो कारण तेथे चाऱ्यांच्या पुनस्र्थापनेचा प्रश्न नाही. त्या चाऱ्या प्रकल्पीय खर्चाने बांधल्या जात आहेत. म्हणजे जायकवाडीच नव्हे तर अन्य हजारो प्रकल्पांनाही तो कायदा लागू नाही. लागू होण्याची शक्यताही नाही, कारण त्या कायद्यातल्या कलम क्र. २२ अन्वये चाऱ्यांची पुनस्र्थापना शासनाच्या खर्चाने करावी लागते. त्याकरिता शासनाकडे पैसा नाही. प्रकल्पाला कायदा लागू करण्याची अधिसूचना आणि पाणी वापर संस्थांचे डेलिनिएशन या दोन बाबी वेगळ्या आहेत. या कायद्याने पाणी वापर संस्थांच्या कार्यक्षेत्राची निश्चिती (डेलिनिएशन) करणे अभिप्रेत आहे हे खरे. पण नियमानुसार पाण्याच्या उपलब्धतेची खात्री असेल तर पाणी वापर संस्थांचे (प्रकल्पाचे नाही ) डेलिनिएशन करायचे आहे. म्हणजे पाणी असेल तर कार्यक्षेत्र-निश्चिती; डेलिनिएशन असेल तर पाणी नव्हे! कार्यक्षेत्र-निश्चितीकरिता नकाशा व सदस्यांच्या याद्यांसह प्रत्येक पाणी वापर संस्थेची अधिसूचना शासकीय राजपत्रात प्रसिद्ध करणे आवश्यक आहे. हे काम अवघड व वेळखाऊ आहे. साधारण ४०० हेक्टर क्षेत्रासाठी एक पाणी वापर संस्था या हिशेबाने जायकवाडीच्या १.८४ लक्ष हेक्टर करिता किमान ४६० संस्था स्थापन कराव्या लागतील.
मजनिप्रा कायद्यातील नदी-खोरे अभिकरण ही एक व्यापक संकल्पना आहे. सर्व प्रकारच्या पाणी वापराचा नदी-खोरे पातळीवर साकल्याने व समग्रतेने विचार अशा अभिकरणात व्हावा अशी अपेक्षा असते. या अर्थाने आज आपल्याकडे नदी-खोरे अभिकरणे नाहीत. म.ज.नि.प्रा. कायद्याने शॉर्टकट घेतला आहे. प्रस्थापित पाटबंधारे विकास महामंडळांनाच कायदा नदी-खोरे अभिकरण असे संबोधतो. या अभिकरणांनी विविध पाणी वापरकर्त्यांना पाणी वापर हक्क द्यावेत असे कायद्यात (कलम क्र.११ ते १४) म्हटले आहे. अभिकरणांकडे म्हणजेच मुळातल्या महामंडळांकडे जल व्यवस्थापनाचे कामच नाही. जल व्यवस्थापन अद्याप शासनाकडेच आहे. महामंडळे प्रामुख्याने फक्त बांधकामच करतात. त्यामुळे नदी-खोरे अभिकरणांनी पाणी वापर हक्कांबाबत अजून काहीही केलेले नाही. कलम क्र.१४ अन्वये खरेतर ८ जून २००५ पासून नदी-खोरे अभिकरणांकडून पाण्याचे हक्क मिळविल्याशिवाय कोणताही पाणी वापर कायदेशीर ठरत नाही. म्हणजेच नदी-खोरे अभिकरणांनी पाणी वापर हक्क न दिल्यामुळे ८ जून २००५ पासूनचा सर्व पाणी वापर चक्क बेकायदा ठरतो! पण २०११ साली कायद्यात सुधारणा केली गेली. ‘कलम ११ अन्वये पाणी वापराच्या हक्कांचे वितरण निर्धारित केल्यानंतर आणि पाण्याची हक्कदारी देण्याचे निकष निर्धारित केल्यानंतरच केवळ, या कलमान्वये पाण्याची हक्कदारी आवश्यक असेल’. ही सुधारणा केली १७ सप्टेंबर २०१० रोजी; पण त्यात म्हटले की ती सुधारणा ‘दि.८ जून २००५ रोजी अमलात आली असे मानण्यात येईल’. तात्पर्य, एकीकडे ‘एमएमआयएसएफ’ कायदा सर्व प्रकल्पांना लागू होणे अवघड दिसते. दुसरीकडे त्या कायद्यानुसार कार्यक्षेत्र-निश्चिती झाली तरच पाणी वापर हक्क मिळतील असे बदल मजनिप्रा कायद्यात झाले आहेत.
न्यायालयाने सकारात्मक भूमिका घेतली असे प्रथमदर्शनी वाटले; तरी मराठवाडय़ाच्या दृष्टीने न्यायालयाचा निर्णय फारसा समाधानकारक नाही. नाशिक-अहमदनगर भागातील जास्त क्षमतेची धरणे, खरिपातली पाण्याची चोरी आणि पाणी उपलब्धता ४० टीएमसी ने कमी होणे या बाबींबद्दल न्यायालयाने आदेश दिलेले नाहीत. त्यामुळे मराठवाडय़ासाठी न्यायालयीन संघर्ष संपलेला नाही असेच म्हणावे लागेल.
– प्रदीप पुरंदरे
लेखक जलतज्ज्ञ व ‘वाल्मी’ संस्थेतील निवृत्त प्राध्यापक आहेत.
