राज्यघटनेतील सत्तासंतुलन..

डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनी राज्यघटनेचा सुधारित मसुदा ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटना परिषदेला सादर केला. या वेळी डॉ. आंबेडकरांनी केलेल्या भाषणात संसदीय लोकशाही आणि अध्यक्षीय पद्धतीवर आधारित लोकशाही यावर भाष्य केले आहे.. राष्ट्रपती, उपराष्ट्रपती, पंतप्रधान, मुख्यमंत्री, राज्यपाल ही घटनात्मक पदे अन् संसद, सर्वोच्च न्यायालय, उच्च न्यायालय, निवडणूक आयोग, ‘कॅग’ या घटनात्मक संस्था म्हणजे केवळ कामांची  विभागणी नाही, तर हा ‘निरकुंश’ कार्यपद्धतीला नकार आहे. कोणा एका व्यक्तीसाठी लोकशाही व्यवस्थेचा संकोच होऊ नये म्हणून ही घटनात्मक पदे व संस्था निर्माण झाल्या , हे आपल्या संसदीय लोकशाहीचे वेगळेपण आहे.
आपल्या देशाच्या घटना समितीने डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांच्या नेतृत्वाखाली जी राज्यघटना तयार केली, त्यात ‘प्रजासत्ताक’ आणि ‘लोकशाही’ या दोन्ही संकल्पनांचे संतुलन साधले आहे. ‘प्रजासत्ताक’ ही संकल्पना भारतात ‘स्टेट’ ऊर्फ ‘शासनसत्ता’ म्हणून मानली गेली आहे, तर ‘लोकशाही’ ही संज्ञा-संकल्पना ‘सरकार’ ऊर्फ दैनंदिन कारभार चालविणारी व्यवस्था अशा अर्थाने स्वीकारली गेली आहे.
डॉ. आंबेडकरांनी घटना परिषदेत सादर केलेल्या राज्यघटनेचा सुधारित मसुदा आणि अखेर घटना परिषदेने मंजूर केलेली घटनेची संहिता यामध्ये केवळ शाब्दिक फेरफार करण्यात आला अथवा घटना समितीत सहभागी झालेल्या सर्वानी केवळ ‘शब्दच्छल’ करण्यात आपली शक्ती आणि वेळ खर्ची घातला नव्हता. त्यांच्या दृष्टीने ‘न्याय’, ‘स्वातंत्र्य’, ‘समता’, ‘बंधुभाव’, ‘सार्वभौम लोकशाही गणराज्य’ वगैरे नुसते शब्द नव्हते, तर त्या कळीच्या संज्ञा होत्या. म्हणूनच त्यांचा वापर करण्यापूर्वी बरेच विचारमंथन घटना परिषदेत झालेले होते.
अर्नेस्ट बार्कर या विख्यात इंग्रज राज्यशास्त्रज्ञाला भारतीय राज्यघटनेची उद्देशिका (preamble) इतकी महत्त्वाची वाटली की, १९५७ च्या ऑगस्टमध्ये प्रकाशित झालेल्या ‘प्रिन्सिपल ऑफ सोशल अ‍ॅण्ड पोलिटिकल थिअरी’ या आपल्या पुस्तकात त्याने अनुक्रमणिकेनंतर ही उद्देशिका छापली आणि ती केवळ भारतीय राज्यघटनेची गुरुकिल्ली नसून आपल्या पुस्तकाचे आकलन होण्यासाठीही उपयुक्त ठरेल, असा त्या उद्देशिकेचा त्याने गौरव केलेला आढळतो.
‘केशवानंद भारती’ प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाने राज्यघटनेच्या ‘मूलभूत चौकटी’ची व्याख्या करताना, संविधानाची सर्वोच्चता, संघराज्य व्यवस्था, धर्मनिरपेक्षता या जोडीला ‘संसदीय लोकशाही’चाही त्यात समावेश केला. या मूलभूत चौकटीला ‘धक्का’ लावता येणार नाही असाही निर्णय दिला.
संसदीय लोकशाही व्यवस्था हा आपल्या लोकशाहीचा गाभा आहे. राज्यघटना आकारास येत असताना घटना परिषदेतही यावर विचारमंथन झाले होते.
डॉ. आंबेडकरांनी राज्यघटनेचा सुधारित मसुदा ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटना परिषदेला सादर केला. ‘हा मसुदा घटना परिषदेने मंजूर करावा’ असा ठराव डॉ. आंबेडकरांनी मांडला. या ठरावाच्या अनुषंगाने डॉ. आंबेडकरांनी जे भाषण केले, त्यात त्यांनी संसदीय लोकशाही आणि अध्यक्षीय पद्धतीवर आधारित लोकशाही यावर भाष्य केले आहे. संसदीय लोकशाहीचे वेगळेपण नेमके कशात आहे? अन् अमेरिकेच्या अध्यक्षीय लोकशाहीपेक्षा आपली संसदीय लोकशाही कशी वेगळी असणार आहे यावर विवेचन केले आहे.
डॉ. आंबेडकरांच्या मते, ‘अमेरिकेची आणि भारताची राज्यकारभार पद्धती लोकशाहीप्रणीत आहे, हे उघड आहे. परंतु त्यातून उत्तम पद्धती कोणती हे ठरविणे बरेच कठीण आहे. लोकशाहीप्रणीत राज्यकारभार पद्धतीत दोन गोष्टी असल्याच पाहिजेत.  १) अंमलबजावणी खाते (कार्यकारी मंडळ) हे स्थिर आणि बळकट असले पाहिजे आणि २) लोकशाहीप्रणीत सरकार लोकमताला जबाबदार असले पाहिजे. या दोन्ही गोष्टींचा अंतर्भाव सारख्या प्रमाणात ज्या पद्धतीत करता येईल अशी राज्यपद्धती निर्माण करता येणे अशक्य आहे, ही एक दुर्दैवाची गोष्ट आहे. ज्या पद्धतीत तुम्हाला स्थिरस्थावरता व सुरक्षितता मिळेल अशी पद्धत तुम्हाला मिळू शकेल, परंतु अशा पद्धतीत तुम्हाला लोकमताला सरकारकडून जबाबदारी मिळू शकणार नाही. उलटपक्षी ज्या पद्धतीत सरकारकडून लोकमताला जास्त जबाबदारपणा मिळू शकेल अशा पद्धतीत हवी तशी स्थिरस्थावरता व सुरक्षितता मिळणार नाही.’
‘अमेरिका आणि स्वित्र्झलड या देशातील राज्यपद्धती जास्त स्थिरता व सुरक्षितता देतात. परंतु त्या लोकमताला अगदी कमी प्रमाणात जबाबदार असतात. ब्रिटिश राज्यपद्धती लोकमताला जास्त जबाबदार असते, परंतु ती अगदी कमी प्रमाणात स्थिरता आणि सुरक्षितता देते. याचे कारण उघड आहे. अमेरिकन राज्यपद्धती संसदीय लोकशाहीप्रणीत पद्धती नाही, म्हणजे काँग्रेसमधील बहुमतावर (अमेरिकेची लोकसभा) तिचे अस्तित्व अवलंबून नाही. ब्रिटिश राज्यपद्धती संसदीय लोकशाहीप्रणीत आहे; अमेरिकेतील राज्यपद्धती संसदीय लोकशाहीप्रणीत नसल्यामुळे अमेरिकेची लोकसभा (काँग्रेस) अमेरिकन सरकारला अधिकारच्युत करू शकत नाही. संसदीय प्रणालीत जे सरकार असते त्या सरकारवर लोकसभेतील बहुसंख्य सभासदांनी अविश्वासाचा ठराव पारित केला की, त्या क्षणीच सरकारने आपल्या अधिकाराचा राजीनामा दिला पाहिजे.’
‘सरकार लोकमताला जबाबदार असले पाहिजे, या दृष्टिकोनातून पाहिले तर असे दिसून येईल की, अध्यक्षीय प्रणालीतील सरकार लोकसभेवर अवलंबून नसते व त्यामुळे लोकसभेला जास्त जबाबदार राहण्याचे त्याला जरूर वाटत नसते. उलटअंशी संसदीय प्रणालीतील सरकार हे लोकसभेतील बहुमतावर अवलंबून असल्यामुळे, त्याला लोकसभेला जास्त जबाबदार राहणे भाग पडते.’
‘संसदीय प्रणालीत सरकार लोकसभेला जास्त जबाबदार असते आणि अध्यक्षीय प्रणालीत सरकार हे लोकसभेला कमी जबाबदार असते. हा या दोन राज्यपद्धतींत जसा फरक आहे; त्याचप्रमाणे जबाबदारी केव्हा, का, कुठे दाखवावी या बाबीसंबंधी फरक आहे. अध्यक्षीय प्रणालीत सरकार आपली जबाबदारी वेळेनुसार व्यक्त करीत असते, हे अमेरिकेत दिसून येते. अशा प्रकारची घटना तेथे दोन वर्षांतून एक वेळ घडून येते. इंग्लंडमध्ये सरकार संसदीय लोकशाहीवर आधारित असल्यामुळे; त्या सरकारला आपला जबाबदारपणा प्रत्येक दिवशी आणि यथाकाळ व्यक्त करावा लागतो. लोकसभेतील सभासद प्रत्येक दिवशी प्रश्न विचारून, ठराव मांडून, अविश्वासाचा ठराव मांडून, सभागृह तहकुबीचे ठराव मांडून वगैरे प्रकारांनी सरकारला त्या दिवसापुरती आपली जबाबदारी व्यक्त करण्यास भाग पाडतात. अशी पद्धत अमेरिकेत नाही. भारतासारख्या देशाला अशा पद्धतीची अत्यंत जरुरी आहे. राज्यघटनेच्या मसुद्यात संसदीय लोकशाही प्रणालीची शिफारस केली आहे. ही शिफारस करताना स्थिरता व सुरक्षितता यांच्यापेक्षा जबाबदारपणा याचा विशेष प्रामुख्याने अंतर्भाव राज्यपद्धतीत व्हावा अशी दक्षता घेण्यात आली आहे.’
राज्यघटनेचा सुधारित मसुदा ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटना परिषदेला सादर करताना डॉ. आंबेडकरांनी केलेल्या भाषणातील हा भाग इथे सलग व विस्ताराने दिला आहे. याच भाषणात सुरुवातीला डॉ. आंबेडकरांनी अमेरिकेचा अध्यक्ष व भारतीय संघराज्याचा राष्ट्रपती यांच्यात घटनात्मकदृष्टय़ा अन् अधिकारांच्या अनुषंगाने नेमका कोणत्या बाबतीत फरक आहे, हे उदाहरणांसहित सांगितले आहे. घटनात्मकदृष्टय़ा भारताचा राष्ट्रपती फारसा ‘स्वयंभू’ व ‘स्वतंत्र’ नसतो आणि पंतप्रधानही लोकसभेच्या चौकटीत काम करीत असतो. थोडक्यात ‘निरंकुश’ सत्ताकेंद्राला संसदीय लोकशाहीत स्थान नाही. या घटनात्मक संदर्भाचा आधार घेत डॉ. आंबेडकरांनी भारताच्या संसदीय लोकशाही प्रणालीचे वेगळेपण अधोरेखित केले आहे. आपल्या राज्यघटनेत जे सत्ता संतुलन (Checks and Balance) साधले गेले आहे, त्याचे चित्र आपण स्वीकारलेल्या संसदीय लोकशाहीत प्रगट होते, हे सगळ्यात महत्त्वाचे आहे. राष्ट्रपती, उपराष्ट्रपती, पंतप्रधान, मुख्यमंत्री, राज्यपाल ही घटनात्मक पदे अन् संसद, सर्वोच्च न्यायालय, उच्च न्यायालय, निवडणूक आयोग, ‘कॅग’ या घटनात्मक संस्था म्हणजे केवळ कामांची (कार्यक्षेत्र) विभागणी नाही, तर हा ‘निरकुंश’ कार्यपद्धतीला नकार आहे. कोणा एका व्यक्तीसाठी लोकशाही व्यवस्थेचा संकोच होऊ नये म्हणून ही घटनात्मक पदे व संस्था निर्माण करण्यात आल्या आहेत. सर्वोच्च सत्तास्थान हे एकच न ठेवण्यामागे हे तर कारण आहे.