कायद्याचा आधार की त्याचे पालन?

लोकसभा निवडणुकीचे अनपेक्षित निकाल १६ मे रोजी जाहीर झाल्यापासून एक प्रश्न आजतागायत सतत चच्रेत राहिला आहे. तो असा की, लोकसभेतील विरोधी पक्षनेता म्हणून संख्याबलाद्वारे सर्वात मोठा विरोधी पक्ष ठरलेल्या काँग्रेस पक्षाच्या नेत्यास मान्यता मिळणार का, या प्रश्नाचे तांत्रिक आणि राजकीय पैलू तपासणे हा या लिखाणाचा एक उद्देश असला, तरी या प्रश्नाच्या अनुषंगाने ‘कायद्याचे पालन’ आणि ‘कायद्याचा आधार’ या दोहोंतील फरकही मजकुराच्या ओघात स्पष्ट होऊ शकेल.  
अनेक राजकीय नेत्यांचे व विश्लेषकांचे म्हणणे असे की, त्या पक्षास फक्त ४४  जागा मिळाल्या आहेत व त्या लोकसभा सदस्यांच्या एकूण संख्येच्या दहा टक्क्यांहून कमी असल्यामुळे नियमानुसार त्या पक्षास विरोधी पक्षनेतेपद मिळणार नाही, तर काहींचे म्हणणे असे की, संबंधित कायद्यात या दहा टक्के सूत्राचा उल्लेख नसल्यामुळे सर्वात मोठा विरोधी पक्ष असलेल्या काँग्रेसला ते मिळावयास हवे.
या दहा टक्के सूत्राचा उगम लोकसभेचे पहिले सभापती दादासाहेब मावळणकर यांनी घालून दिलेल्या मार्गदर्शक सूत्रांत आहे. जे सदस्य संसदेत संसदीय पक्ष म्हणून काम करू इच्छितात त्यांची स्वत:ची अशी स्वतंत्र व जाहीर विचारसरणी व कार्यक्रम असावयास हवा, त्याच्या बळावर ते निवडून आलेले असावेत व त्यांची सदस्य संख्या गणपूर्तीसाठी (कोरम) आवश्यक एवढी म्हणजे सभागृहाच्या संख्येच्या एक दशांश असावयास हवी.
पुढे सभापतींच्या मार्गदर्शक नियमातील नियम १२१ व ‘संसदेतील मान्यताप्राप्त पक्ष व गटांचे नेते व प्रतोद (सुविधा) कायदा १९९८’मध्ये या तत्त्वांचा समावेश करण्यात आला; परंतु या दोन्हीमध्ये संसदीय पक्षनेता वा संसदीय गटनेता यांना फक्त सोयीसुविधा पुरविण्यासंदर्भात संसदीय पक्ष वा संसदीय गट अशी मान्यता मिळवण्यासाठी आवश्यक कमीत कमी संख्याबळाचे उल्लेख असून त्यात विरोधी पक्ष नेतेपदासाठी आवश्यक कमीत कमी संख्याबळाचा उल्लेख नसल्यामुळे या विषयासंदर्भात ते संदर्भहीन ठरतात.
‘संसदेतील विरोधी पक्षनेत्यांचे पगार व भत्ते कायदा १९७७’मध्ये दिलेल्या व्याख्येनुसार राज्यसभा वा लोकसभेतील विरोधी पक्षनेता म्हणजे तो सदस्य जो सर्वात जास्त संख्या असलेल्या सरकारविरोधी पक्षाचा नेता असतो आणि ज्याला असा नेता म्हणून राज्यसभेच्या अध्यक्षांची वा लोकसभेच्या सभापतींची मान्यता मिळालेली असते.
परंतु जेव्हा दोन वा अधिक सरकारविरोधी पक्षांचे संख्याबळ सारखे असेल तेव्हा राज्यसभेचे अध्यक्ष वा लोकसभेचे सभापती विरोधी पक्षांची स्थिती व दर्जा (हॅविंग रिगार्ड टु द स्टेटस ऑफ द पार्टीज) लक्षात घेऊन कोण्या एका नेत्याला या कलमाच्या संदर्भात विरोधी पक्षनेता म्हणून मान्यता देतील व ती अंतिम आणि  निर्णायक असेल. ही स्थिती व दर्जा म्हणजे काय याचा उल्लेख मात्र या कायद्यात नाही.
महत्त्वाची गोष्ट म्हणजे या व्याख्येत दहा टक्के सूत्राचा उल्लेख नाही. हा कायदा १९७७ साली केलेला असल्यामुळे तो अनेक वर्षांपूर्वीच्या दहा टक्के सूत्रापेक्षा वरचढ ठरतो. तसेच कायदेमंडळास (पार्लमेंट/ संसद) या दहा टक्के सूत्राशी बांधीलकी कायम ठेवायची असती व त्याबाबत ते आग्रही असते तर  या सूत्राचा समावेश विरोधी पक्षनेत्याच्या व्याख्येत करून त्यास कायदेशीर अधिष्ठान देणे कायदेमंडळास सहज शक्य होते. ‘संसदेतील मान्यताप्राप्त पक्ष व गटांचे नेते व प्रतोद (सुविधा) कायदा १९९८’मध्ये दोन हजार साली सुधारणा करून ‘मान्यताप्राप्त गट’ वा ‘मान्यताप्राप्त पक्ष’ यांच्या व्याख्येतील संदिग्धता दूर करून ती अधिक स्पष्ट करण्यासाठी कमीत कमी आवश्यक सदस्य संख्येचे बंधन घालण्यात आले, तेव्हाही अशा कमीत कमी आवश्यक सदस्य संख्येचे बंधन विरोधी पक्षनेत्याच्या व्याख्येत सरकारला घालता आले असते; परंतु तत्कालीन सरकारने तसे केले नाही.
दुसरे असे की, या व्याख्येच्या स्पष्टीकरणात म्हटल्याप्रमाणे जेव्हा दोन वा अधिक सरकारविरोधी पक्षांचे संख्याबळ सारखे असेल तेव्हा राज्यसभेचे अध्यक्ष वा लोकसभेचे सभापती विरोधी पक्षांची स्थिती व दर्जा (२३ं३४२ ऋ ३ँी स्र्ं१३्री२) लक्षात घेऊन कोण्या एका नेत्याला या कलमाच्या संदर्भात विरोधी पक्षनेता म्हणून मान्यता देतील व ती अंतिम आणि निर्णायक असेल.
याचा अर्थ असा की, जर या सर्व पक्षांचे संख्याबळ दहा टक्के सूत्रापेक्षाही कमी असले तरी सभापती त्यातील कोण्या एका नेत्याला विरोधी पक्षनेता म्हणून मान्यता देतील. याचाच दुसरा सरळ अर्थ असा की, सभापतीच्या निर्णयप्रक्रियेत कोणत्याही स्थितीमध्ये (म्हणजे एकाच पक्षाचे संख्याबळ जास्त असेल तेव्हा अथवा दोन वा अधिक सरकारविरोधी पक्षांचे संख्याबळ सारखे असेल तेव्हा) दहा टक्के सूत्राचा समावेश असणे कायदेमंडळास अभिप्रेत नव्हते.
तिसरी महत्त्वाची गोष्ट अशी की, या कायद्याचा उद्देश व कारणे विशद करणाऱ्या निवेदनात असे म्हटले आहे की, संसदीय लोकशाहीमध्ये विरोधी पक्षनेत्याची भूमिका महत्त्वाची असते. इंग्लंड, ऑस्ट्रेलिया व कॅनडा या देशांत विरोधी पक्षनेत्याला कायदेशीर मान्यता दिलेली आहे. आपल्या देशातही विविध राज्यांनी आपापल्या विधिमंडळांच्या सभागृहांतील विरोधी पक्ष नेत्यांना विविध सुविधा उपलब्ध करून दिल्या आहेत. संसदीय लोकशाहीत विरोधी पक्षनेता बजावीत असलेल्या महत्त्वपूर्ण भूमिकेमुळे लोकसभेतील व राज्यसभेतील विरोधी पक्षनेत्यांना कायदेशीर मान्यता देण्याचे व त्यांना सुविधा पुरविण्याचे ठरवण्यात आले आहे. हा कायदा या उद्देशांच्या पूर्तीसाठी केला आहे.
कायदेमंडळाचा मनोदय असा स्पष्ट असताना; समजा सभापतींनी आपल्या अधिकारात कोणाही नेत्याला विरोधी पक्षनेता म्हणून मान्यता दिली नाही, तर अशी कृती ही या कायद्याच्या उद्देशांनाच हरताळ फासणारी ठरेल. कोणताही कायदा करताना कायदेमंडळ अशी परिस्थिती निर्माण होऊ शकणारे अधिकार कोणा व्यक्तीला देईल वा कायद्याचा उद्देश विफल होईल अशी तरतूद कायद्यात करेल हे संभवत नसल्यामुळे सभापतींनी सर्वात अधिक संख्याबळ असलेल्या पक्षाच्या नेत्यास विरोधी पक्षनेता म्हणून मान्यता देऊन कायद्याच्या उद्देशांची पूर्ती करावी व कायदा सफळ संपूर्ण करावा हेच कायदेमंडळास अभिप्रेत असावे.
कायद्याचे एक प्रस्थापित तत्त्व असे की, कोणत्याही नियमावलीत, नियमात व मार्गदर्शक तत्त्वात मूळ कायद्यात अंतर्भूत नसलेल्या वा त्या कायद्यास अभिप्रेत असलेल्या कोणत्याही गोष्टीची तरतूद करता येत नाही व तशी तरतूद बेकायदा ठरते. सर्वोच्च न्यायालयाच्या अनेक निर्णयांत म्हटल्याप्रमाणे जेव्हा एखादी गोष्ट  अमुक एका पद्धतीने करावयाची असे कायद्यात म्हटले असेल तर ती त्या पद्धतीनेच करता येते व अन्य पद्धती प्रतिबंधित असतात.
या सर्व बाबींचा विचार करता ज्याचे संख्याबळ जास्त त्या विरोधी पक्षाची बाजू विरोधी पक्षनेतेपद मिळवण्यासाठी कायदेशीरदृष्टय़ा सरस ठरते. हे झाले सारे तांत्रिक मुद्दे.
संसदीय लोकशाहीमध्ये राज्यकर्त्यां पक्षाच्या बहुमतास वेसण घालण्यासाठी सकस व कायदेशीर विरोधी पक्षाची अत्यंत गरज असते. राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (एनएचआरसी) व केंद्रीय दक्षता आयोगाचे (सीव्हीसी) अध्यक्ष, केंद्रीय माहिती आयुक्त इत्यादींची नेमणूक करावयाच्या समित्यांमध्ये विरोधी पक्षनेत्याचा समावेश या जाणिवेतूनच केलेला आहे. पंतप्रधान नरेंद्र मोदींनी संसदेत केलेल्या पहिल्याच भाषणात आपले सरकार केवळ संख्याबळावर कारभार करणार नसून आपण सर्वाना बरोबर घेऊन कारभार करू असा मनोदय व्यक्त केला आहे. कमीत कमी शासन व सर्वाधिक सुशासनाचे (minimum government & maximum governance) आश्वासक वचनही त्यांनी जनतेला दिले असून आपण सूडबुद्धीचे राजकारण करणार नाही, असेही पंतप्रधानांनी वेळोवेळी जाहीर केले आहे.
भूतकाळात काँग्रेस सरकारांनी या कायद्यानुसार विरोधी पक्षाच्या नेत्याला कायदेशीर मान्यता दिली नसल्याची उदाहरणे आहेत, पण म्हणून आताच्या सरकारने त्यांना हे पद नाकारणे हे सूडबुद्धीचे द्योतक ठरण्याची भीती आहे. दुसरे असे की, उच्च लोकशाही परंपरांशी एखाद्या पक्षाची बांधीलकी ही अन्य पक्षांच्या वर्तनावर कशासाठी अवलंबून असावयास हवी.
 सभापतींच्या निर्णयांना कोणत्या आधारावर न्यायालयात आव्हान देता येते, आधीच्या निर्णयांना ते दिले होते का, हा तपशिलाचा व पूर्णपणे वेगळा विषय आहे. कोणाही राजकीय पक्षाने आपल्या विरोधातील पक्षांना राजकीयदृष्टय़ा निष्प्रभ वा हतबल करण्यासाठी प्रयत्न करणे  हे समजण्यासारखे आहे, पण तसे करताना लोकशाही कमजोर होणार नाही याचेही भान त्यांनी ठेवावयास हवे. सरकार दहा टक्के सूत्राबाबत आग्रही असेल तर विरोधी पक्षनेतेपदाचा निर्णय  घेण्यापूर्वी सरकारने या सूत्राचा कायद्यात अंतर्भाव करण्यासाठी व सभापतींच्या मान्यतेसंबंधातील संदिग्धता दूर करण्यासाठी कायद्यात बदल करावा.
केंद्रातील राष्ट्रीय लोकशाही आघाडीचे सरकार कायदा व लोकशाहीची बूज राखणारा निर्णय घेईल अशी आशा करू या. विरोधी पक्ष व त्याच्या नेत्याची बूज राखणे हेही सुशासनाचे अविभाज्य अंग आहे.

लेखक कायदा सल्लागार आहेत.
त्यांचा ई-मेल  vtgokhale@gmail.com
उद्याच्या अंकात अजित बा. जोशी यांचे ‘प्रशासनयोग’ हे सदर.