जमीन भाडेपट्टे कायदेशीर करण्याचा मुद्दा गेली अनेक वर्षे चर्चेत आहे. या अनुषंगाने केंद्र सरकारने एक नमुना कायदा तयार केला. राज्यातील दलित, आदिवासी व अन्य घटकांतील अल्पभूधारकांना न्याय मिळण्यासाठी या कायद्यात कोणत्या गोष्टींवर भर देणे गरजेचे आहे याची चर्चा करणारे टिपण..
सप्टेंबर २०१५ मध्ये नीती आयोगाने भारतातल्या अनेक राज्यांतल्या कूळ कायद्यांचा आढावा घेऊन जमीन भाडेपट्टे/खंडाने देणे कायदेशीर करण्याच्या दृष्टीने त्यामध्ये काय सुधारणा कराव्या लागतील हे तपासण्यासाठी डॉ. तजामुल हक यांच्या अध्यक्षतेखाली एका समितीची नेमणूक केली. लेखी कराराने भाडय़ाने अथवा खंडाने जमीन दिल्यास ती कूळ कायद्यांतर्गत कुळाचीच होणार या भीतीने जमीन मालक अशा प्रकारचे लेखी करार करायला कचरतात, किंबहुना तोंडी बोलीवरदेखील शेती भाडेपट्टीने देण्यास तयार नसतात. दुसऱ्या बाजूला खंडाने शेती करणारे शेतकरी/शेतमजूर लेखी करार नसल्यामुळे अनेक पातळ्यांवर असुरक्षित असतात. उदा. करार नसल्यामुळे बँक/संस्थेच्या कर्जास पात्र नसतात व नैसर्गिक किंवा व्यक्तिगत अरिष्ट आल्यास नुकसान सोसावे लागते, शासकीय योजनांचा नुकसानभरपाईचा लाभ मात्र जमीन मालकच घेताना दिसतात. या महत्त्वाच्या कारणामुळे शेती ओस पडली आहे व उत्पादकता घटली आहे, असे या अहवालात प्रामुख्याने मांडले गेले आहे. हे चित्र बदलायचे असल्यास शेती खंडाने किंवा भाडेपट्टीने देणे कायदेशीर करण्याचा प्रस्ताव व एक नमुना कायद्याचा मसुदा या समितीने या अहवालात प्रस्तुत केला आहे. या नमुना कायद्याचे नाव ‘मॉडेल अ‍ॅग्रिकल्चर लॅण्ड लीजिंग अ‍ॅक्ट’ (२०१६) असे आहे.
त्यामागे ही भूमिका होती की जमीन भाडेपट्टे कायदेशीर केल्यास त्यामुळे शेतीमधील कार्यक्षमता आणि व्यवसायांतील वैविध्य वाढेल, ग्रामीण भागात झपाटय़ाने बदल घडून येईल, तसेच असमानतेच्या मुद्दय़ाचा विचार होईल.
समितीने आपला अहवाल तसेच नमुना कायदा ११ एप्रिल २०१६ रोजी निती आयोगाला सादर केला होता. नमुना कायद्यामध्ये जमीन भाडेपट्टीचा विचार हा केवळ शेती आणि शेतीसंलग्न उपक्रमांच्या संदर्भात तसेच जमीन मालक व भाडेकरू यापुरताच मर्यादित ठेवण्यात आला आहे त्यामुळे तूर्तास तरी शेतजमिनी बिगरशेतीसाठी उपयोगात आणता येणार नाहीत असे स्पष्ट करण्यात आले आहे. कायद्यामध्ये जमीन भाडेपट्टे कायदेशीर करणे हे मालक आणि भाडेकरू या दोघांच्याही दृष्टीने कसे गरजेचे आहे याची कारणमीमांसा करण्यात आली आहे. कार्यक्षमता आणि उत्पादकता वाढविण्यासाठी जमीन भाडेपट्टे कायदेशीर करण्याचा विचार या ठिकाणी मांडण्यात आला आहे.
सध्याच्या परिस्थितीत जमिनीच्या या व्यवहारांची कोणतीही नोंद नसल्याने कुळांना त्याचे दुष्परिणाम भोगावे लागतात. असे व्यवहार कायदेशीर केल्यास त्यामुळे कार्यक्षमता कशी वाढू शकते हे दाखविण्यासाठी केरळमधील कुटुंबश्रीचे उदाहरण देण्यात आले आहे.
कमाल भूधारणा व पीक नियोजन
या मसुद्याच्या सुरुवातीलाच समानता आणि कृषी कार्यक्षमतेबद्दल मांडणी केली असली तरी त्याचे तपशील मात्र देण्यात आलेले नाहीत. सगळ्यात महत्त्वाचे म्हणजे यामध्ये कमाल भूधारणेची मर्यादा आणि जमीन भाडेपट्टे यांची आवश्यकता काय आहे याबद्दल स्पष्ट मांडणी केलेली नाही. ज्यामुळे काही ठरावीक लोकांच्या हातात जमिनीचे एकत्रीकरण होण्याची शक्यता निर्माण होते. यामुळे सध्याचे मोठे भूधारक अल्पभूधारकांकडून भाडेपट्टय़ाने जमीन घेऊन या अल्पभूधारकांनी इतर कामधंद्यांकडे वळण्याची परिस्थिती निर्माण होऊ शकते किंबहुना त्यांचा मार्ग मोकळा होतो असा उल्लेख अहवालात केला आहे. छोटी शेती आर्थिकदृष्टय़ा व्यवहार्य असूच शकत नाही हा युक्तिवाद अहवालात सतत जाणवतो. परंतु आपल्याला माहिती आहे की शेतीमधून बाहेर पडून छोटा शेतकरी किंवा भूमिहीन हा केवळ मजूरच बनतो व मोठय़ा भूधारकांनाच त्यांच्या सध्याच्या सामाजिक-आर्थिक पाश्र्वभूमीमुळे अशा प्रकारच्या उद्योगांसाठी अधिक संधी आहे.
भूधारक आणि कूळ यांच्यातील करार हा परस्परसंमतीने होणार असल्याने कुळांची परिस्थिती बिकट होऊ शकते. वैयक्तिक/नैसर्गिक आपत्तीच्या काळात उत्पादनाचे वाटप कसे केले जाईल किंवा त्यांना काय साहाय्य मिळेल याबद्दलचे नियम त्यात नमूद केलेले नाहीत. तसेच या कायद्यामध्ये तोंडी व्यवहारांनाही मान्यता दिलेली असल्यामुळे कुळांची असुरक्षितता अधिक वाढते.
दुसरे महत्त्वाचे म्हणजे या कायद्यामध्ये जमीन भाडय़ाने घेण्याची कमाल किंवा किमान रक्कम सरकारने ठरवू नये व करार करणाऱ्या दोन पक्षांनी ती परस्पर संमतीने ठरवावी असे सुचविण्यात आले आहे. देशातील अशी अनेक उदाहरणे देता येतील ज्या ठिकाणी फायद्याच्या तुलनेत किती तरी जास्त पटींनी जमिनीसाठी भाडे आकारले जाते. प्रत्येक राज्यात अशी एक व्यवस्था बसवावी लागेल ज्याद्वारे भाडय़ाचा कमाल दर ठरविण्यात येईल. त्यामुळे शेतकऱ्यांना, शेतकऱ्यांच्या गटांना आणि विशेषत: महिला शेतकऱ्यांच्या गटांना संरक्षण मिळू शकेल.
आर्थिक सुरक्षा
या नमुना कायद्यामध्ये कुळांच्या अधिकारांचे संरक्षण करेल अशी कलमे सामील करण्यात आलेली नाहीत. उदाहरणार्थ यामध्ये सर्व कुळांना अपेक्षित फायद्याच्या आधारावर विमा आणि बँकेकडून कर्ज मिळविण्याची सोय केली जाईल असे म्हटले असले तरी या व्यवस्थेचा फायदा घेण्याची जबाबदारी प्रत्यक्ष कुळांवर सोडण्यात आलेली आहे. शेतीसंबंधी अनेक चळवळींची रिझव्‍‌र्ह बँकेकडे ही मागणी आहे की, कुळांना अधिक सहकार्य मिळण्याच्या दृष्टीने बँकांना अधिक सुस्पष्ट मार्गदर्शक तत्त्वे देण्यात यावीत. तसेच बँकांमध्ये विश्वास निर्माण होण्यासाठी क्रेडिट गॅरंटी फंडाची तरतूद करावी. तसेच भूमिहीन किसान क्रेडिट कार्डची व्याप्ती वाढवून अशा शेतकऱ्यांनाही जॉइंट लायेबिलिटी ग्रुप (खछॅ) च्या माध्यमातून त्यामध्ये सामील करून घेता येईल. परंतु त्यासाठी अशा शेतकऱ्यांचे कार्यक्षम गट स्थापन करण्याच्या दृष्टीने गुंतवणूक करणे गरजेचे राहील.
कृषी कार्यक्षमता, आर्थिक सुरक्षितता व समानता कशी आणता येईल?
एकूण भाडेपट्टी करार यशस्वीपणे करण्याची सर्व जबाबदारी भूधारक आणि कूळ यांच्यावर असून सरकारची भूमिका केवळ ते सुलभ करण्याची आहे. भाडेपट्टी व्यवहारांची नोंद किंवा त्यांचे नियंत्रण करणे यामध्ये ग्रामविकास, कृषी किंवा महसूल यापैकी कोणत्याही विभागाचा सहभाग नाही. या कायद्यामध्ये राज्य सरकारच्या या विभागांना अशा व्यवहारांच्या नोंदी करून त्या दर हंगाम किंवा दर वर्षांला क्रेडिटसाठी बँकांना देण्याबद्दल, तसेच पीक विम्यासाठी त्यांनी नोंदणी करावी यासाठी कॅम्प लावण्याबद्दल, तसेच आपत्तीच्या काळात ही माहिती आवश्यक त्या विभागांना मिळू शकेल याची खात्री घेण्याबद्दल सूचना देणे आवश्यक आहे. त्यादृष्टीने आंध्र प्रदेश आणि तेलंगणाच्या ‘लायसन्स्ड कल्टिव्हेटर्स अ‍ॅक्ट’मधील तरतुदींचा विचार करण्यासारखा आहे. प्रत्येक भाडेपट्टीची नोंद होते व त्यास कर्जास पात्र असल्याचे एक कार्ड मिळते, त्यामुळे बँका कर्ज देण्यास तयार होतात.
ग्रामपंचायतींमध्ये अशा सर्व नोंदी होणे गरजेचे आहे किंबहुना प्रत्येक गावामध्ये जमीन खंडाने देणाऱ्या व घेणाऱ्या इच्छुकांची यादी करण्यात यावी व ग्राम सभेमध्ये सर्व संमतीने खंडाने देण्याचे घेण्याचे निर्णय घेण्यात यावे, अशी तरतूद कायद्यामध्ये करण्यात यावी. आज अनेक राज्ये हा कायदा करीत आहेत. मध्य प्रदेशने आपला कायदा पारित केला आहे, कर्नाटकात ही प्रक्रिया सुरू झाली आहे. महाराष्ट्राची भूमिका याबाबत स्पष्ट झालेली दिसत नाही, परंतु कायदा करण्याआधी या सर्व बाबींचा विचार करणे आवश्यक आहे.
कुटुंबश्रीचे उदाहरण देत असताना समानता आणि संसाधनांचा योग्य वापर ह्य़ा गोष्टी साध्य करण्यामध्ये असलेला सरकारचा सहभाग लक्षात घ्यायला हवा. कुटुंबश्रीच्या यशामध्ये ग्रामीण विकासाच्या विविध योजना, क्रेडिट आणि इतर निविदा यांचा संगम तसेच स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे सक्षमीकरण ह्य़ांचा हातभार मोठा आहे. राज्य सरकार हा अशा प्रकारचा कायदा लागू करताना कुळांच्या दृष्टीने विचार करतील अशी आशा आहे. शेतीची कार्यक्षमता ही केवळ खंडाने देणे/भाडेपट्टी कायदेशीर करण्याने होणार नसून त्यात निरनिराळ्या पातळीवर गुंतवणूक करण्याची गरज आहे. कुटुंबश्रीचे उदाहरण या अर्थाने महत्त्वाचे आहे.
जमीन भाडेपट्टे कायदेशीर करण्याचा मुद्दा अनेक वर्षे चर्चेत आहे आणि त्या दृष्टीने जमिनीचे पुनर्वितरण आणि भाडेपट्टे या दोन्ही विषयांवर चर्चा सुरू करण्याच्या दृष्टीने हा प्रयत्न स्वागतार्ह आहे. परंतु या अहवालात जमिनीच्या पुनर्वितरणाचा मुद्दा पूर्णपणे दुर्लक्षित केलेला आहे. तसेच कृषी क्षेत्रावरील अरिष्टाची इतर मूलभूत कारणांवरदेखील विशेष भर दिलेला दिसत नाही. शेतीवर अवलंबून असणाऱ्या मोठय़ा लोकसंख्येला जर या कायदेशीर सुधाराचा फायदा व्हायचा असेल व जुन्या चुका टाळायच्या असतील तर या अहवालात असलेल्या वरील काही मुद्दय़ांचा पुनर्विचार करणे आवश्यक आहे. यामध्ये प्रामुख्याने महिला, दलित, आदिवासी आणि इतर सामाजिक-आर्थिक दुर्बल घटक जे अल्पभूधारक आहेत, परंतु ज्यांच्या उपजीविकेचा मोठा भाग शेतीवर अवलंबून आहे, त्यांना सामावून घेणे, शेतीची कार्यक्षमता वाढवण्याच्या दृष्टीने खात्रीचे पाणी, क्रेडिट, रोजगार हमी, लोकाभिमुख तंत्रज्ञानावर अधिकार इत्यादी गोष्टींचा ही विचार होणे गरजेचे आहे.
सीमा कुलकर्णी
seemakulkarni2@gmail.com
लेखिका ‘सोपेकॉम’संस्थेत कार्यरत असून महिला किसान अधिकार मंचाच्या सक्रिय सदस्य आहेत.
आभार : महिला किसान अधिकार मंचाच्या कविता कुरुगंटी यांचे इंग्रजी टिपण (अनुवाद : स्नेहा भट)
