सचिन तिवले

राज्यातील सर्व जिल्ह्य़ांत एकाच वेळी विकेंद्रित पद्धतीने जलसंधारण करण्यासाठी मोठय़ा प्रमाणात निधी आणि मनुष्यबळ उपलब्ध करून देण्यात आलेली गेल्या काही दशकांतील ‘जलयुक्त शिवार’ ही एक महत्त्वाची योजना. ही योजना तिची निर्धारित उद्दिष्टे साध्य करू शकली नाही, हे अलीकडेच सादर झालेल्या ‘कॅग’च्या अहवालात अधोरेखित झाले. एका महत्त्वाकांक्षी योजनेचे हे असे का झाले, याचा वेध घेणारा हा विशेष लेख..

राज्यातील मागील सरकारची ‘जलयुक्त शिवार योजना’ तिची निर्धारित उद्दिष्टे साध्य करू शकली नाही, हे नुकतेच देशाच्या नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षक अर्थात कॅगने सादर केलेल्या अहवालातून सिद्ध झाले. उशिरा का होईना, शासकीय पातळीवर योजनेचे अपयश मान्य केले गेले. सुमारे साडेनऊ हजार कोटी रुपये खर्च करून, संपूर्ण राज्यातील शासकीय यंत्रणा प्राधान्याने कामाला लावून, आणि अभ्यासू वृत्तीसाठी परिचित असलेल्या माजी मुख्यमंत्र्यांनी जातीने लक्ष देऊनसुद्धा ही योजना सपशेल अपयशी ठरली. जलसंधारण आणि व्यवस्थापन यामध्ये महाराष्ट्रासारखे प्रगतशील राज्य अपयशी ठरले. कॅगने जलयुक्त शिवार योजनेचे मूल्यमापन करताना मुख्यत्वे अंमलबजावणीतील त्रुटी अधोरेखित केल्या आहेत. मुळातच या योजनेच्या नियोजनातच काही मूलभूत त्रुटी होत्या आणि अतार्किक गृहीतके अंतर्भूत होती.

पाण्याच्या प्रश्नाला अग्रक्रम देऊन, राज्यातील सर्व जिल्ह्य़ांत एकाच वेळी विकेंद्रित पद्धतीने जलसंधारण करण्यासाठी मोठय़ा प्रमाणात निधी आणि मनुष्यबळ उपलब्ध करून देण्यात आलेली गेल्या काही दशकांतील ‘जलयुक्त शिवार’ ही एक महत्त्वाची योजना. जेव्हा अशी मोठी योजना फसते तेव्हा भविष्यातील पाण्याच्या नियोजनाच्या दृष्टीने होणाऱ्या चुकांची पुनरावृत्ती टाळण्यासाठी अशा योजनेचे विश्लेषण करणे अपरिहार्य ठरते.

योजनेची सदोष रचना

जलयुक्त शिवार योजनेनुसार दरवर्षी पाच हजार या दराने पाच वर्षांत एकूण २५ हजार गावे कायमस्वरूपी दुष्काळमुक्त (मूळ योजनेतील शब्द- टंचाईमुक्त) करण्याचे ध्येय होते. त्यासाठी पाणलोट विकासाची कामे करणे, सिंचन क्षेत्र, पाण्याच्या वापरातील कार्यक्षमता आणि भूजल वाढविणे व भूजल अधिनियम-२००९ ची अंमलबजावणी करणे आदी एकूण १३ उद्दिष्टे समोर ठेवली होती.

त्या दिशेने काम करण्यासाठी गावपातळीवर पाण्याचा ताळेबंद तयार करणे, ग्रामपंचायतीचे सदस्य आणि शेतकरी यांच्या मदतीने गावाच्या गरजा लक्षात घेऊन जलयुक्त शिवार अभियान राबविण्याचा आराखडा तयार करणे, हा आराखडा ग्रामसभेत मंजूर करणे, आणि या आराखडय़ावरून तालुका व जिल्हा स्तरावरील आराखडे तयार करून जिल्हाधिकाऱ्यांच्या नेतृत्वाखाली योजनेची अंमलबजावणी करणे अपेक्षित होते. या सर्व प्रक्रिया लोकसहभागातून एका वर्षांच्या कालावधीत करता येतील असे धोरणकर्त्यांचे गृहीतक होते. यातील ताळेबंद मांडण्याच्या प्रक्रियेलाच किमान सहा महिने ते वर्षांचा कालावधी लागतो आणि कितीही संसाधने हाताशी असली तरी वरील सर्व प्रक्रिया लोकसहभागातून एका वर्षांत पाच हजार गावांत पार पाडणे जवळपास अशक्य होते. त्यामुळे ‘दरवर्षी पाच हजार या दराने पाच वर्षांत २५ हजार गावे (झटपट) कायमस्वरूपी दुष्काळमुक्त करणार’ ही घोषणाच मुळात अवास्तव आणि फसवी होती.

योजनेची रूपरेषा ठरवताना वरील प्रक्रियेतील अनेक बारकाव्यांचा पुरेसा विचार केला नव्हता. योजनेचे उद्दिष्ट, त्याच्या पूर्ततेसाठी वापरली गेलेली पद्धत आणि अंमलबजावणीची प्रक्रिया यांमध्ये योग्य ती सांगड घातली गेली नव्हती. उदाहरणार्थ, भूजल अधिनियम-२००९ ची अंमलबजावणी करणे हे योजनेचे एक उद्दिष्ट होते; परंतु ते कसे साध्य करायचे, त्यासाठी काय कृती करायच्या, कोणी करायच्या, त्याची देखरेख कशी आणि कोणी करायची आणि उद्दिष्ट साध्य झाले हे कसे ठरवायचे/ मोजायचे, याबाबत एक अवाक्षरही योजनेमध्ये धोरणकर्त्यांनी लिहिलेले नव्हते. त्यामुळे योजनेची रूपरेषा मुळातच सदोष होती.

ही योजना २०१२-१३ मध्ये पुणे विभागात राबविलेल्या ‘जलयुक्त गाव’ या योजनेवर बेतलेली होती. शासननिर्णयानुसार या योजनेमुळे पुणे विभागातील गावांमध्ये टंचाईवर कायमस्वरूपी मात केली गेली, त्यामुळे ही योजना संपूर्ण महाराष्ट्रात ‘जलयुक्त शिवार’ नावाने राबविण्याचा निर्णय डिसेंबर २०१४ मध्ये घेतला गेला. मुळातच, ‘जलयुक्त गाव’ ही योजना राबवून जेमतेम एक वर्षसुद्धा झालेले नसताना ‘या योजनेमुळे टंचाईवर कायमस्वरूपी मात केली गेली’ या निष्कर्षांप्रत शासन कसे पोहोचले हे कळायला काही मार्ग नाही. त्यामुळे पहिल्यापासूनच दुष्काळावर कायमस्वरूपी मात करण्यासाठी आखलेली जलयुक्त शिवार योजना तिच्या उद्दिष्टपूर्तीच्या बाबतीत डळमळीत पायावर उभी होती.

फक्त कामांची जंत्री..

वास्तविक, जलयुक्त शिवार योजनेची उद्दिष्टे साध्य होण्यासाठी गावामध्ये एकूण उपलब्ध असणारे पाणी आणि गावाच्या पाण्याच्या गरजा यांची ताळेबंदाच्या माध्यमातून सांगड घालून त्याप्रमाणे योजनेच्या आराखडय़ात विविध उपाययोजनांचे नियोजन करणे अपेक्षित होते. गावाचा पाणी नियोजनाचा आराखडा तयार करताना गावातील सदस्यांचा सहभाग अपेक्षित होता. पण एकूणच आराखडा तयार करण्याच्या प्रक्रियेविषयी कोणतीही माहिती आणि प्रशिक्षण गावकऱ्यांना देण्याची तरतूद या योजनेच्या नियोजनातच नव्हती. शिवाय अशा प्रकारचा ताळेबंद तयार करण्यासाठी लागणारी आकडेवारी आणि माहितीची उपलब्धता, ती माहिती गोळा करण्यासाठीची तरतूद, आवश्यक संसाधने आणि प्रशिक्षित मनुष्यबळ याचा फारसा विचार केला गेला नाही. पाण्याच्या ताळेबंदाचे अतिसुलभीकरण केले गेले. शेजारच्या गावातून किती पाणी वाहून येते आणि गावातून एकूण किती पाणी बाहेर वाहून जाते, कोणत्या प्रकारच्या पाणलोट उपचार पद्धतीने किती पाणी अडविले जाऊ शकते, गावातील जलधरांमध्ये किती पाणी साठवून ठेवले जाऊ शकते किंवा कोणत्या पिकासाठी सिंचनाच्या पद्धतीनुसार किती पाणी लागते, हे सर्व प्रशिक्षण न देता, गावातील लोकांना माहीत असेल असे गृहीत धरले गेले. मुळातच अशा प्रकारच्या कामासाठी योग्य प्रशिक्षण आणि आवश्यक संसाधने उपलब्ध करून दिलेले किती मनुष्यबळ जलसंधारण, भूजल सर्वेक्षण आणि विकास यंत्रणा, कृषी या विभागांकडे गाव वा तालुका पातळीवर आहे याचा विचार केला गेला नाही. परिणामी, या त्रुटीमुळे प्रत्यक्षात तयार झालेले पाण्याचे ताळेबंद ही फक्त कार्यपूर्ततेसाठी केलेली आकडेमोड ठरली. प्रत्यक्ष परिस्थितीशी तिचा संबंध उरला नाही. (प्रत्यक्षात नदी-खोरे/ पाणलोट हे पाणी मोजण्यासाठी, नियोजनासाठी आणि व्यवस्थापनासाठीचे शास्त्रीय एकक आहे हे आपण राष्ट्रीय पाणी धोरणात मान्य केलेले असताना; पाण्याचा ताळेबंद अशा प्रकारे गावाची प्रशासकीय सीमा हे एकक मानून शास्त्रीय पद्धतीने मांडता येऊ शकतो का, हा आणखी एक कळीचा मुद्दा आहे.)

योजनेचा आराखडा तयार करण्याच्या प्रक्रियेत अपुरी माहिती आणि ज्ञान यांमुळे स्थानिक लोकांचा सहभाग मर्यादित राहिला. कोण सहभागी होणार; गावातील वेगवेगळ्या समूहांना त्यांचे म्हणणे मांडण्यासाठी जागा असणार का; यामध्ये सारासार गावपातळीवर चर्चा होऊन निर्णय घेतले जाणार का; असे अनेक प्रश्न अनुत्तरित होते. त्यामुळे एकूण प्रक्रियेविषयी फार काही माहिती नसताना आराखडय़ाला ग्रामसभेने द्यायची मंजुरी ही फक्त प्रशासकीय पूर्ततेची बाब झाली.

मुळातच या योजनेअंतर्गत गाव/ तालुका/ जिल्हा स्तरावर तयार करावयाच्या आराखडय़ाचा शासनाने प्रस्तुत केलेला नमुना (योजनेचा शासननिर्णय – परिशिष्ट क) सदोष होता. या नमुन्यानुसार आराखडय़ाचे स्वरूप करावयाच्या विविध कामांची यादी आणि त्यासाठी लागणारा निधी याचे विवरण असलेल्या तीन तक्त्यांपुरतेच मर्यादित होते. या पद्धतीमध्ये दोन प्रमुख त्रुटी होत्या, त्यामुळे गाव कायमस्वरूपी दुष्काळमुक्त होणे ही कठीण बाब होती.

पहिली म्हणजे, बहुतांश भर हा जलसंधारणाची कामे करून पाण्याची उपलब्धता वाढविणे (पुरवठाआधारित व्यवस्थापन) यावर होता. पाण्याची उपलब्धता वाढविल्यावर गाव ‘कायमस्वरूपी दुष्काळमुक्त’ होईल हे यातील वादास्पद गृहीतक होते. पाण्याची मागणी कमी करण्यासाठी प्रयत्न केले पाहिजेत (मागणीआधारित व्यवस्थापन)असे जरी योजनेत नमूद केलेले असले, तरी पीकरचनेतील बदल यांसारख्या पाण्याची मागणी कमी करणाऱ्या उपाययोजनांना आरखडय़ात फारसे स्थान नव्हते. बहुतांश भर हा अंमलबजावणीच्या दृष्टीने सुलभ असलेल्या कामांवर होता (उदा. नाला खोलीकरण).

दुसरी मुख्य त्रुटी म्हणजे, अशा प्रकारे तयार कलेला आराखडा योजनेचा उद्देश, गावातील पाण्याचे प्रश्न आणि आरखडय़ामध्ये सुचविलेली कामे यांतील परस्परसंबंध स्पष्ट करत नव्हता. उदाहरणार्थ, योजनेअंतर्गत २०१६-१७ मध्ये चंद्रपूर जिल्ह्य़ातील राजुरा तालुक्यातील चिंचोली खुर्द या गावात आराखडय़ानुसार तीन ढाळीचे बांध, चार नाला खोलीकरण आणि तीन साखळी बंधारा असे एकूण दहा कामांचे नियोजन केले होते. आता या आराखडय़ानुसार चिंचोली खुर्द गावातील पाण्याचे कोणते प्रश्न सुटणार आणि गाव कायमस्वरूपी दुष्काळमुक्त कसे होणार हे समजायला काहीही वाव नव्हता. आराखडय़ातील अशा प्रकारच्या कामांची अंमलबजावणी केली तर योजनेच्या उद्दिष्टांची पूर्तता होईल, ही धोरणकर्त्यांची अपेक्षा एकूणच त्यांची प्रश्नांची जाण आणि निवडलेली पद्धत याविषयी शंका उपस्थित करते.

संस्थात्मक रचनेचा अभाव

या योजनेच्या अंमलबजावणीसाठी विभाग, जिल्हा आणि तालुका स्तरावर स्वतंत्र समित्या नेमल्या गेल्या. परंतु गावपातळीवर लोकसहभाग घडवून आणण्यासाठी कोणत्याही संस्थात्मक रचनेची निर्मिती केली गेली नाही. त्यामुळे लोकसहभाग नावापुरता राहिला. ग्रामपंचायतीची भूमिकासुद्धा मर्यादितच होती. त्यामुळे अंमलबजावणीमध्ये मुख्य भूमिका ही शासकीय यंत्रणेचीच राहिली. जर फक्त शासकीय यंत्रणेने जलसंधारणाची कामे गावपातळीवर केली तर त्यामधून अपेक्षित परिणाम साध्य होत नाहीत, हे फार पूर्वीच- म्हणजे १९९४ साली केंद्र सरकारने सी. एच. हनुमंता राव यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या समितीने म्हटले होते. केंद्र शासनाच्या दुष्काळप्रवण प्रदेश कार्यक्रम आणि वाळवंट विकास कार्यक्रमअंतर्गत झालेल्या कामांचे तांत्रिक मूल्यमापन करत ताशेरे ओढताना या समितीने अशी शिफारस केली होती की, जलसंधारणाच्या यशस्वी अंमलबजावणीसाठी गावपातळीवर गावातील सर्व समूहांचे प्रतिनिधित्व करणारी संस्थात्मक रचना असावी आणि नियोजन व अंमलबजावणीच्या प्रत्येक टप्प्यावर तिचा सहभाग असावा. या समितीच्या शिफारशींमुळे नंतरच्या काळात देशातील पाणलोट विकास कार्यक्रमाचा पूर्ण ढाचा बदलला आणि संस्थात्मक रचनेच्या माध्यमातून लोकसहभाग योजनांच्या केंद्रस्थानी आला. याबरोबरच जलसंधारणाच्या कामामध्ये, कामातून निर्माण झालेल्या संसाधनांच्या वापराचे नियोजन आणि त्याचे समन्यायी वाटप यासुद्धा महत्त्वाच्या बाबी आहेत हे फार पूर्वीच अधोरेखित झालेले आहे आणि देशपातळीवरील पाणलोट विकास चळवळीत या बाबी अधोरेखित करण्यात महाराष्ट्र अग्रेसर राहिला आहे.

परंतु जलयुक्त शिवार योजनेचे नियोजन करताना मात्र या महत्त्वपूर्ण बाबींकडे पूर्णपणे दुर्लक्ष केले गेले आणि जलयुक्तच्या बाबतीत धोरण करण्याच्या पातळीवर महाराष्ट्र २० वर्षे मागे गेला आणि चुकांची पुनरावृत्ती झाली. गावपातळीवरील अशा रचनेच्या अभावामुळे झालेल्या कामांच्या देखभाल-दुरुस्तीबाबत प्रश्न निर्माण झाले, ज्याची कॅगने तयार केलेल्या अहवालातदेखील दखल घेतली आहे.

वरील त्रुटींसोबत, या योजनेमध्ये काही चांगल्या नावीन्यपूर्ण बाबींचासुद्धा सामावेश केला होता. उदा. योजनेअंतर्गत काम चालू असताना मूल्यमापन, काम पूर्ण झाल्यानंतर त्रयस्थ संस्थेकडून मूल्यमापन आणि पारदर्शतेसाठी केलेल्या कामांचे छायचित्र आणि जिओटॅगिंग करण्याची तरतूद. परंतु या प्रक्रिया नीट अमलात आणल्या गेल्या नाहीत. जर मूल्यमापन वेळेत व योग्य प्रकारे झाले असते आणि त्याअंतर्गत आढळून आलेल्या त्रुटींची दखल घेतली असती, तर आज कदाचित वेगळे चित्र पाहायला मिळाले असते.

या योजनेअंतर्गत अनेक अशासकीय घटकांना योजनेत सामील होण्यासाठी प्रवृत्त केले गेले. ही एक चांगली गोष्ट होती. त्याप्रमाणे अनेक स्वयंसेवी संस्थांनी पुढाकार घेतला, निधी उभारला आणि चांगली कामे केली. परंतु या प्रक्रियेत त्यांनी केलेल्या कामाची गुणवत्ता, उभारलेल्या निधीचा वापर आणि केलेल्या कामाची जबाबदारी यावर लक्ष ठेवण्यासाठी कोणतीही यंत्रणा उभी केली गेली नाही. याबाबत संदिग्धता होती, त्यामुळे काही कामांमुळे फायद्यापेक्षा नुकसानच अधिक झाले. उदाहरणार्थ, लातूर शहराच्या पिण्याच्या पाण्याचा प्रश्न कायमस्वरूपी सोडविण्यासाठी ‘जलयुक्त लातूर योजने’अंतर्गत विविध संस्था आणि सर्वसामान्य जनतेकडून सुमारे सात कोटी रुपये उभे केले गेले आणि मांजरा नदीचे खोलीकरण व रुंदीकरण केले गेले. या सर्व प्रकारात नदी आणि पर्यावरणाचे नुकसान तर झालेच, परंतु लातूरकरांना एक थेंबदेखील अधिकचे पाणी मिळाले नाही. अशा (गैर)व्यवहारांचा कधीही हिशेब मांडला गेला नाही.

मोठी किंमत

जलयुक्त शिवार योजनेच्या अपयशामुळे दोन गोष्टी अधोरेखित होतात. पहिली म्हणजे, जर योजनाच सदोष आणि कमकुवत पायावर उभी असेल, तर प्रशासनाची उत्तम जाण, नोकरशाहीवरील घट्ट पकड आणि जनतेचा पाठिंबा या गोष्टी फारशा कामी येत नाहीत. दुसरी म्हणजे, यापुढे गावपातळीवर पाण्याचे प्रश्न नीट समजून घेताना आणि सोडवताना स्थानिक लोकांचा सहभाग हा महत्त्वाचा राहील. केवळ प्रशासकीय यंत्रणा आणि ठेकेदार हे प्रश्न सोडवू शकत नाहीत. बऱ्याच वेळा लोकसहभाग ही बाब अनावश्यक, वेळखाऊ, गुंतागुंतीची आणि प्रसंगी जलद अंमलबजावणीच्या प्रक्रियेतील अडथळा म्हणून पाहिली जाते. लोकसहभाग ही वेळ घेणारी प्रक्रिया जरी असली, तरी त्याद्वारे झालेली कामे कायमस्वरूपी आणि यशस्वी होण्याची शक्यता अधिक असते. आधुनिक तंत्रज्ञान वापरून या प्रक्रियेचा वेग वाढविता येईल, पण या प्रक्रियेला फाटा देता येणार नाही.

‘जलयुक्त शिवार’सारख्या ‘एका वर्षांत झटपट गावे दुष्काळमुक्त’ करणाऱ्या महत्त्वाकांक्षी योजना यशस्वी होत नाहीत, हे आपण पाच वर्षांचा कालावधी आणि साडेनऊ हजार कोटी रुपयांची मोठी किंमत देऊन शिकलोय. फक्त हा अयशस्वी धडा स्मरणात ठेवून धोरणकर्त्यांनी यापुढे पुनरावृत्ती टाळावी हीच अपेक्षा.

(लेखक टाटा सामाजिक विज्ञान संस्थेच्या ‘सेंटर फॉर वॉटर पॉलिसी, रेग्युलेशन अ‍ॅण्ड गव्हर्नन्स’मध्ये अध्यापन करतात.)

sachin.tiwale@gmail.com