लोकप्रतिनिधींची जबाबदारी आणि त्यांचे विशेषाधिकार

महाराष्ट्र विधानभवनाच्या परिसरात काही आमदारांनी एका सहाय्यक पोलीस निरीक्षकाला मारहाण केल्याची अभूतपूर्व घटना घडली. महाराष्ट्रातील या खळबळजनक घडामोडींमुळे आमदारांचे व  काही पोलिसांचे निलंबन, वृत्तवाहिन्यांच्या संपादकांविरुद्ध हक्कभंग ठराव आणला गेला. या निमित्ताने संसद व विधिमंडळ सदस्यांना राज्यघटनेने मिळालेल्या विशेष अधिकाराचा मुद्दा ऐरणीवर आला आहे. आजमितीला, लोकप्रतिनिधींवर पुष्कळ विश्वास असणारे लोक दर शंभरात फक्त १८ टक्के एवढेच असतात आणि अजिबात विश्वास नसलेले १५ टक्के असतात असे सर्वेक्षणांची आकडेवारी सांगते.  दुसरीकडे प्रसारमाध्यमेही काही वेळा तारतम्य सोडून शब्दप्रयोग करत असतात . या पाश्र्वभूमीवर विशेषाधिकार आणि हक्कभंग या विषयांचा तज्ज्ञांनी केलेला ऊहापोह..
१३ मार्च रोजी ‘पंजाब विधान भवनात काही आमदारांनी सभागृहाच्या सुरक्षारक्षकांना मारहाण केली’ असे वृत्त प्रसिद्ध झाले आहे. त्यानंतर जेमतेम एका आठवडय़ाच्या अंतराने महाराष्ट्र विधानसभेच्या परिसरात काही आमदारांनी एका सहाय्यक पोलीस निरीक्षकाला मारहाण केल्याची बातमी झळकली. महाराष्ट्रातील घडामोडींमुळे आमदारांचे निलंबन, काही पोलिसांचे निलंबन, वृत्तवाहिन्यांच्या संपादकांविरुद्ध हक्कभंग ठराव आणि सरतेशेवटी नेहमीप्रमाणे आमदारांवरील कारवाई मागे घेण्यासाठीच्या हालचाली इत्यादी संलग्न घडामोडी झाल्या आणि होत आहेत. अखेरीस, विधानसभेने आमदारांवर कारवाई करण्याऐवजी जनता जनार्दनाकडे हे सर्व प्रकरण सुपूर्द करून हा विषय संपवला तर आश्चर्य वाटायला नको. या प्रकरणात संबंधित आमदार, संबंधित पोलीस अधिकारी यांच्या वर्तनाची चर्चा झाली आणि होत राहील, पण त्याबरोबरच लोकशाही आणि लोकप्रतिनिधींचे विशेष अधिकार यांच्या परस्परसंबंधांची चर्चादेखील व्हायला हवी.
जनतेने सत्ताधाऱ्यांचे नियंत्रण करणे हा लोकशाहीचा मध्यवर्ती घटक मानला जातो. त्यामुळे लोकशाहीला न साजेशी काहीही घटना घडली की जनमताचे दडपण येऊन उपाययोजना व्हावी अशी आपण अपेक्षा करतो, पण व्यवहारात लोकशाहीचे यश विविध संस्थांच्या स्वनियंत्रणाच्या इच्छाशक्तीवर अवलंबून असते. कायदेमंडळ, प्रशासन, न्यायालय आणि कार्यकारिणी या सर्वानी किमान स्वनियंत्रण राखले नाही, तर लोकशाहीमधील संस्थात्मक संतुलन बिघडते आणि मग जनमताचा फारसा उपयोग होत नाही.
संसदीय लोकशाहीमध्ये तर हे संस्थात्मक संतुलन विशेष महत्त्वाचे असते, कारण त्यावरच या पद्धतीचे यश अवलंबून असते. लोकांनी निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींवर संसदीय पद्धत कशी चालेल हे ठरते. या प्रतिनिधींना पुरेशा परिणामकारकपणे आपले काम करता यावे म्हणून संसदीय पद्धतीमध्ये कायदेमंडळांना आणि प्रतिनिधींना काही विशेषाधिकार असतात. सभागृहातील भाषणाला आणि कामकाजातील इतर सहभागाला पूर्ण संरक्षण हा त्याचा गाभा आहे (कलम १०५ आणि १९४). पण सर्व विशेषाधिकारांचे लिखित स्वरूपात संहितीकरण झालेले नाही. संसदीय प्रथेनुसार हे अधिकार अलिखित आणि बहुश: संबंधित सभागृहाच्या अन्वयार्थावर सोपविले आहेत. त्यामुळे बरेच वेळा गुंतागुंत निर्माण होते. एकीकडे सभागृह आणि न्यायालय यांच्यात ताण निर्माण होतात आणि दुसरीकडे अभिव्यक्तिस्वातंत्र्य आणि सभागृहाचे विशेषाधिकार यांच्यात तणाव उत्पन्न होतो.
सभागृहाला आणि प्रतिनिधींना आपले काम व्यवस्थितपणे करता यावे हा संसदीय विशेषाधिकारांचा मुख्य हेतू आहे. लोकप्रतिनिधींच्या कामाच्या आड येणाऱ्या कृती या विशेषाधिकाराच्या कक्षेत येऊ शकतात, पण सरकारी सेवकांना मारहाण करणे हे काही लोकप्रतिनिधींचे काम नाही. त्यामुळे त्या कृतीबद्दल टीका-टिप्पणी करणे हे खरे तर विशेषाधिकारांचे अतिक्रमण ठरू नये किंवा मागे घडलेल्या एका कुप्रसिद्ध घटनेचा संदर्भ द्यायचा झाला, तर लोकसभेत अविश्वास ठरावावर मत देण्यासाठी पसे घेणे हे काही आपल्या प्रतिनिधींचे काम नाही. त्या कृत्याबद्दल जर टीका झाली तर विशेष अधिकारांचा भंग होत नाही, उलट त्या अधिकारांचे रक्षण होण्यास अशा टीकेने मदतच होईल. कारण सभासदांच्या (गर)वर्तनामुळे सभागृहाच्या विशेषाधिकारांचा भंग होतो अशीही शक्यता निर्माण होऊ शकते.
तसेच, फौजदारी गुन्ह्य़ात प्रतिनिधीवर कारवाई करणे हा विशेषाधिकाराचा भंग होत नाही. ब्रिटिश संसदेच्या विशेषाधिकारविषयक संयुक्त समितीच्या १९९९च्या अहवालाच्या भाषेत सांगायचे तर ‘सभागृह आणि सभागृहाचा परिसर हा काही जिथे कायद्याचा अंमल लागू होत नाही असा स्वर्ग (heaven from law) नाही.’ मग सध्या महाराष्ट्रात जे वादंग निर्माण झाले त्याचे कारण काय?
हा प्रश्न फक्त काही आमदारांपुरता म्हणजे व्यक्तिगत नाही, कारण अनेक ज्येष्ठ आमदारांनीदेखील या प्रकरणी आणि इतर अनेक वेळीही विशेषाधिकारांच्या बाजूने भूमिका घेतली आहे. त्यात तीन गंभीर मुद्दे गुंतलेले आहेत आणि त्यांची मोकळेपणाने आणि सखोल चर्चा होण्याची गरज आहे. त्यातील पहिला आणि काहीसा औपचारिक मुद्दा हा विशेषाधिकारांच्या संहितीकरणाचा आहे. विशेषाधिकारांची नेमकी व्याख्या काय, त्यांची व्याप्ती काय हे लिखित स्वरूपात स्पष्ट होणे गरजेचे आहे. तसे झाले म्हणजे आपोआपच त्या अधिकारांची मर्यादा आणि त्याला असणारे अपवाद हे स्पष्ट होऊ शकतील. भारतात ब्रिटिश संसदीय पद्धती स्वीकारताना आपण त्या पद्धतीमधील अनेक संकेत आणि अलिखित प्रथादेखील स्वीकारल्या, पण काळाच्या ओघात आता त्या प्रथांचे पुनर्वलिोकन करून त्यापकी काहींना लिखित स्वरूप देण्यात काही गर नाही, कारण अलिखित प्रथा आणि संकेत यांच्यातून अनेक वेळा विवेकाधिकारापेक्षा (discretion), मनमानी (arbitrariness) उदयाला येऊ शकते आणि मनमानी हा लोकशाहीचा एक महत्त्वाचा शत्रू आहे. खरे तर, लिखित राज्यघटना असणे ही कल्पनाच मुळी राज्यकर्त्यांच्या मनमानीला मर्यादा घालण्यासाठी जन्माला आली आहे. कोणतेही सत्ताकेंद्र किंवा अधिकारपद अमर्याद किंवा अनियंत्रित असणार नाही हे लोकशाहीचे मूलभूत तत्त्व आहे. आपण भारतात लिखित राज्यघटना स्वीकारूनदेखील काही प्रथा आणि संकेत हे राज्यकर्त्यांच्या चांगुलपणावर आणि राजकीय नतिकतेवर सोडून दिले. त्याऐवजी, आता अशा अलिखित संकेतांचे कायद्यात रूपांतर करून त्यांना आधुनिक स्वरूप देणे गरजेचे आहे.
अगदी संसदीय विशेषाधिकारांचे उदाहरण घेतले तरी असे दिसेल की, खुद्द इंग्लंडमध्ये विशेषाधिकारांच्या कल्पनेचा काळाच्या ओघात विकास झाला आहे आणि अनेक विशेषाधिकार आता कधीच उपयोगात आणले जात नाहीत. भारतात गेल्या साठ वर्षांच्या अनुभवाचा फायदा घेऊन आणि विविध कायदेमंडळांमध्ये उद्भवलेले प्रसंग आणि न्यायालयीन निर्णयांची दखल घेऊन कायदेमंडळाचे विशेषाधिकार सुस्पष्ट स्वरूपात तयार करण्याची गरज आहे.   
दुसरा मुद्दा लोकशाहीच्या दोन मूलभूत तत्त्वांशी संबंधित आहे. अभिव्यक्तीचे स्वातंत्र्य आणि कायद्यासमोर समानता ही ती दोन तत्त्वे आहेत. त्यांची आणि विशेषाधिकारांची सांगड कशी घालायची याची खुली चर्चा व्हायला हवी. लोकप्रतिनिधींना आपले काम परिणामकारकपणे करता यावे म्हणून काही तरतुदी असणे आणि तरीही कायद्यासमोर सर्व समान असतात हे मूलभूत तत्त्व अबाधित राखणे असे हे आव्हान आहे. लोकप्रतिनिधी हे लोकांचे प्रतिनिधी असतात आणि लोकांच्या अधिकारांचे ते प्रतीकात्मक राखणदार असतात. त्याऐवजी लोकप्रतिनिधी हे लोकांचे मालक, नियंत्रक आणि म्हणून कायद्याच्या कक्षेबाहेर असतात अशी स्थिती निर्माण होता कामा नये. लोकप्रतिनिधींबद्दल लोकांच्या मनात पुरेसा विश्वास असेल तरच जनता आणि प्रतिनिधी यांच्यात संवाद टिकून राहू शकतो. आपले प्रतिनिधी हे आपले मालक आहेत, ते आपल्यापेक्षा वेगळे आणि खास दर्जा असलेले लोक आहेत, असे जर लोकांचे मत झाले तर लोकशाहीला ते मारक असते.
आजमितीला, लोकप्रतिनिधींवर पुष्कळ विश्वास असणारे लोक दर शंभरात फक्त १८ टक्के एवढेच असतात आणि अजिबात विश्वास नसलेले १५ टक्के असतात असे सर्वेक्षणांची आकडेवारी सांगते. हा विश्वास कसा वाढेल हे पाहण्याचे आव्हान आपल्यापुढे आहे. अनियंत्रित सत्तेकडून जबाबदार किंवा उत्तरदायी सत्तेकडे होणारा प्रवास हे लोकशाहीचे मध्यवर्ती वैशिष्टय़ आहे. त्यामुळे लोकशाहीच्या चौकटीत नवे राजे-राजवाडे किंवा लोकांचे नवे मालक तयार होणार नाहीत, अशा रीतीनेच संसदीय विशेषाधिकारांची व्याख्या आणि प्रत्यक्ष वापर होणे आवश्यक आहे. वेगळ्या भाषेत सांगायचे, तर संसदीय विशेषाधिकार हे संसदीय लोकशाहीचा घटक असल्यामुळे संसदीय लोकशाही आणि तिच्या प्रथा, तिची वैशिष्टय़े या बाबी विशेषाधिकारांवरदेखील बंधनकारक आहेत- असायला हव्यात.
तिसरी बाब म्हणजे, लेखाच्या सुरुवातीला म्हटल्याप्रमाणे संस्थात्मक स्वनियंत्रण विकसित होणे गरजेचे आहे. संसदेतील खासदारांनी पसे घेऊन मतदान केले तो गुन्हा होता की नाही, हा प्रश्न जेव्हा न्यायालयापुढे गेला तेव्हा ही बाब सभागृहाने ठरवावी, असे सांगून न्यायालयाने तो प्रश्न टोलावून लावला, पण त्या गंभीर प्रकरणात स्वनियंत्रण करण्यात संसद कमी पडली का? सभागृहात प्रश्न विचारण्यासाठी पसे घेणाऱ्या खासदारांवर संसद पुरेशी प्रभावी कारवाई करू शकली का? हे प्रश्न अनुत्तरित आहेत. अशा प्रसंगांमुळे आणि ते अनुत्तरित राहण्यामुळे लोकशाहीच्या तत्त्वांवरील आणि संस्थांवरील लोकांचा विश्वास कमी होतो. लोकप्रतिनिधी आणि कायदेमंडळ यांची प्रतिष्ठा त्यांच्या स्वनियंत्रणाच्या क्षमतेवर ठरते. ही यंत्रणा स्वत:च्या कार्यपद्धतीमध्ये पारदर्शीपणे बदल घडवू शकते आणि आपल्या सभासदांविरुद्धदेखील आवश्यकतेप्रमाणे कारवाई करू शकते असा विश्वास जनतेला वाटला तरच त्या यंत्रणेबद्दलचा आदर दुणावतो.  
लोकप्रतिनिधींच्या विशेषाधिकाराचा मुद्दा खूपच ताणायचा म्हटला तर लोकप्रतिनिधी आणि कायदेमंडळ यांच्यावर काही टीकाच करता येणार नाही. अर्थातच अशी परिस्थिती विशेषाधिकारांचे समर्थन करणाऱ्यांनादेखील अभिप्रेत नसेल, पण खरे तर, मुख्य मुद्दा विशेषाधिकारांच्या पलीकडचा आहे. लोकशाही यशस्वी आणि प्रभावी होण्यासाठी प्रत्येक सत्ताकेंद्र हे स्वनियंत्रित कसे राहील, असा तो मुद्दा आहे. या चौकटीत विशेषाधिकारांचा तपशील बसवण्याचे आव्हान कायदेमंडळांच्या पुढे आहे.
(लेखक पुणे विद्यापीठाच्या राज्यशास्त्र विभागात प्राध्यापक असून राजकीय घडामोडींचे विश्लेषक म्हणून परिचित आहेत.)