स्थानिक स्वराज्य संस्थांना स्वायत्तता देणारी ७४ वी घटनादुरुस्ती १ जून १९९३ रोजी झाली, त्यानंतरच्या शहरांतील बजबजपुरी वाढते आहे, एलबीटीसारख्या नव्या उपायांनी महापालिकांना पैसा उपलब्ध होईलच याची शाश्वती नाही आणि तिसरीकडे, मुंबईसारख्या महानगरात महापालिकेपेक्षा ‘एमएमआरडीए’चीच कामे अधिक दिसू लागली आहेत.. हे असे होणेच घटनादुरुस्तीला अपेक्षित होते का, याचे उत्तर शोधताना त्या घटनादुरुस्तीच्या अंमलबजावणीतील उणेपण सांगणारा लेख..
आर्थिक सुधारणांनंतर (१९९१) भारताला खुल्या आंतरराष्ट्रीय बाजारपेठेत टिकाव धरण्यासाठी आपल्या शासन प्रणालीमध्ये काही बदल करावे लागले. यामुळेच भारताला १९९३ मध्ये ७४ व्या घटनादुरुस्तीद्वारे या वित्तीय व राजकीय हस्तांतराची रचना अस्तित्वात आणावी लागली; त्यामुळे गांधींच्या ‘ग्राम स्वराज्य’नंतर आपल्याकडे पुन्हा पंचायत राज, नागरिकांचा सहभाग व विकेंद्रीकरणाचे वारे वाहू लागले. १ मे रोजी शरद जोशी यांनी आपल्या ‘लोकसत्ता’मधील ‘राखेखालचे निखारे’ सदरामध्ये ‘स्थानिक संस्था कर हवाच कशाला?’ या नावाचा लेख लिहिला होता. लेखात शेवटी त्यांनी महानगरपालिका काहीही कामे करत नसल्याने या संस्थाच संपवून टाकण्याची वेळ आली आहे की काय, असा सवाल केला होता. शरद जोशींसारख्या अभ्यासू अर्थशास्त्रज्ञाने स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या अस्तित्वावर प्रश्नचिन्ह उभे करावे याचे आश्चर्य वाटलेच; परंतु यानिमित्ताने स्थानिक स्वराज्य संस्था मुळात अकार्यक्षम का राहिल्या किंवा ठेवल्या गेल्या आहेत याविषयी चर्चा सुरू होणे आणि या चच्रेतून काही ठोस उपाययोजना समोर येणे गरजेचे वाटते.
पंचायत राज व्यवस्था या भारतातील प्राचीन राज्यव्यवस्थेचा भाग आहेत, परंतु शहरी भागातील स्थानिक स्वराज्य संस्था त्यामानाने नवीन आहेत. भारतातली पहिली स्थानिक स्वराज्य संस्था म्हणजे मद्रास कॉर्पोरेशन. ही संस्था १६८७ मध्ये आणि त्यानंतर लगेच कोलकाता कॉर्पोरेशन स्थानिक कर गोळा करण्यासाठी प्रथम अस्तित्वात आल्या, पण १६८७ नंतर आजपर्यंत या स्थानिक संस्थांच्या स्वरूपात अनेक बदल झाले आहेत. स्थानिक स्वराज्य संस्थांमधल्या या बदलांचा इतिहास अतिशय रंजक आहे. सध्या अस्तित्वात असलेल्या स्थानिक स्वराज्य संस्थांना ७४ व्या घटनादुरुस्तीचा आधार आहे. ही घटनादुरुस्ती, भारतात वाढत्या शहरीकरणाच्या आणि शहरी जनतेच्या समस्यांना उत्तर देण्यासाठी एक संस्थात्मक रचना तयार असावी म्हणून करण्यात आली होती. यामुळे भारतीय संघराज्यात केंद्र आणि राज्याबरोबरच स्थानिक स्वराज्य संस्था ही शासन व्यवस्थेमधली तिसरी फळी अस्तित्वात आली.
७४ वी घटनादुरुस्ती तीन महत्त्वाच्या पलूंवर आधारली आहे. (१) या स्थानिक स्वराज्य संस्थांमध्ये क्रमिक निवडणुका घेण्यासाठी राज्य निवडणूक आयोगाची स्थापना करणे. (२) महानगरपालिकांना आíथक नियोजन आणि कररचनेसंबंधी सल्ला देण्यासाठी अनुक्रमे जिल्हा नियोजन मंडळांची आणि राज्य वित्त आयोगाची स्थापना करणे. (३) महत्त्वाची तरतूद म्हणजे पालिकांच्या निर्णयांमध्ये आणि विकास योजनांमध्ये नागरिकांचा सहभाग वाढविण्यासाठी प्रभाग समित्यांची (वॉर्ड कमिटी) स्थापना करणे. स्थानिक स्वराज्य संस्था या खरे म्हणजे शहरी नागरिकांच्या सामूहिक अशा आकांक्षा जपण्यासाठी, त्यांचे रक्षण करण्यासाठी अस्तित्वात आल्या आहेत, पण तरीही या स्थानिक संस्था सक्षम करण्यासाठी मात्र काही ठोस पावले उचलली गेलेली दिसत नाहीत.
स्थानिक स्वराज्य संस्थांमधील समस्या
भारतीय संघराज्यामधल्या कामाची विभागणी सुरळीत व्हावी यासाठी घटनेमध्ये केंद्र, राज्य आणि सामायिक सूची दिली गेली आहे, परंतु स्थानिक स्वराज्य संस्था या व्यवस्थेची तिसरी फळी मानल्या गेल्या असल्या तरी त्यांचे कामकाज हे राज्य सूचीच्या अंतर्गत नमूद केले गेले आहे. त्यांसाठी वेगळी सूची दिली गेली नाही. ७४व्या घटना दुरुस्तीमध्ये महानगरपालिकांसाठी १८ आवश्यक कर्तव्ये जरी दिली गेली असली तरी त्याबद्दलचे सर्वाधिकार महानगरपालिकांकडे नाहीत. त्यामुळे या कामांमध्ये स्पष्टता दिसत नाही. तसेच मोठय़ा महानगरांमध्ये अनेक कामे ही वेगवेगळ्या प्राधिकरणांकडे (उदाहरणार्थ, मुंबईत एमएमआरडीए: ‘मुंबई महानगर प्रदेश विकास प्राधिकरण’) दिली गेली आहेत. त्यातून ही कामकाजाची गुंतागुंत अधिकच वाढते.
या स्वतंत्र सूचीच्या अभावामुळे महानगरपालिकेला बऱ्याच महत्त्वाच्या निर्णयांसाठी राज्य सरकारवर अवलंबून राहावे लागते. महानगरपालिकेतल्या सर्व महत्त्वाच्या भरत्या या राज्य सरकारकडून होत असतात. एवढेच काय, तर सध्या महानगरपालिकांमध्ये प्रचलित जी आयुक्त पद्धत आहे त्या पद्धतीमध्ये पालिकेतल्या सर्व निर्णयांवर शिक्कामोर्तब करणारा आयुक्त, हा राज्य सरकारने नेमून दिलेला सनदी अधिकारी असतो, लोकांनी निवडलेला नाही. लोकांनी अप्रत्यक्षपणे निवडलेला महापौर हे केवळ एक शोभेचे पद बनून राहते. अंतिम उत्तरदायित्व जेव्हा एखाद्या सरकारनियुक्त अधिकाऱ्याचे असते, तेव्हा पालिकेतील नगरसेवकांमध्येही जबाबदारीची जाणीव कशी निर्माण होणार? याचबरोबर महानगरपालिकांमध्ये दर वर्षांला ऑडिट होणे अपेक्षित आहे, तेही होताना दिसत नाही. परफॉर्मन्स ऑडिट तर दूरच राहिले.
यामुळे शहरी भागांत कोणत्याही प्रकारचे काम सुरळीतपणे होताना दिसत नाही आणि नागरिकांचा व्यवस्थेवरचा विश्वास कमी होतो. म्हणूनच कोणत्याही प्रकारचा कर चुकवण्याचीच वृत्ती बळावते. स्थानिक कराला विरोध करण्याची बीजेही यातच आहेत. स्थानिक संस्थांच्या अकार्यक्षमतेच्या प्रश्नांना महापालिका बरखास्त करणे हे उत्तर नसून त्याऐवजी त्यांना अधिक कार्यक्षम बनवणे असणार आहे. त्यासाठीच हा स्थानिक संस्था कर महत्त्वाचा आहे.
स्थानिक कर कशासाठी?
कोणतीही स्थानिक स्वराज्य संस्था स्थानिक कर का घेते? तर नागरिकांच्या सामूहिक अशा आकांक्षा फलद्रूपात आणण्यासाठी. म्हणजेच, त्या स्थानिक संस्थेच्या हद्दीत राहणाऱ्या नागरिकांसाठी ती संस्था नागरी सुविधा बांधू आणि त्यांची निगा राखू शकेल यासाठी, तसेच त्या भागात असलेली नसíगक संसाधने जपण्यासाठी. याचबरोबर, सर्वात महत्त्वाचं म्हणजे इथल्या नागरिकांच्या वतीने नागरी वस्तीच्या विकासाची दिशा ठरवून त्या दिशेने वाटचाल करण्यासाठी. म्हणूनच, शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना घटनेने काही प्रमाणात आपापली कर प्रणाली ठरवण्याचे अधिकार दिले आहेत. त्याने ती स्थानिक संस्था एखाद्या गोष्टीला, तिच्या योजनेनुसार कमीअधिक कर आकारू शकते.
आपण जेव्हा एखाद्या शासकीय व्यवस्थेकडे कर भरतो तेव्हा आपल्या करातून झालेला खर्च आपल्याला जर डोळ्यासमोर दिसला तर आपण कर भरून त्याबदल्यात आपल्याला मिळालेल्या गोष्टींचा ताळमेळ लावू शकतो. केंद्राकडे किंवा राज्याकडे जाणाऱ्या करापेक्षा स्थानिक स्वराज्य संस्थेकडे जाणारा कर उपयोगात येतो की नाही, हे आपल्याला लवकर दिसू शकते. केंद्राकडे जाऊन परत फिरून तो पसा काही प्रमाणात संस्थांकडून योजनांमार्फत येणार असेल तर तो अगोदर आपण स्थानिक फळीवरच गोळा केला तर अधिक चांगले नाही का? यातून खऱ्या अर्थी ७४ व्या घटनादुरुस्तीचा उद्देश साध्य होऊ शकेल.
या स्थानिक संस्थांना मुख्यत: चार स्रोतांमधून पसा उभा करता येतो. पहिला जकात, दुसरा आस्थापना कर, तिसरा म्हणजे विविध शुल्क (बांधकाम परवानगी वगरे) आणि चौथा स्रोत म्हणजे केंद्र आणि राज्य सरकारच्या काही विकास योजना. आज महाराष्ट्रात नागरीकरणाचा वेग अतिशय जास्त आहे. त्यामुळे त्यातून निर्माण होणाऱ्या समस्याही वाढत आहेत. त्यामुळेच ही वाढती जबाबदारी महानगरपालिकांना कशी पेलणार याचा विचार केला पाहिजे. ही नवी जबाबदारी पेलण्यासाठी लागणारा पसा उभा करण्यासाठी पालिकेने या परंपरागत स्रोतांबरोबरच नावीन्यपूर्ण, कल्पक उत्पन्नाच्या साधनांचा विचार करायलाच हवा. कारभार अधिक उत्तरदायी, अधिक पारदर्शी आणि सहभागी व्हायला पाहिजे. कदाचित याचीच सुरुवात म्हणून जुन्या पद्धतीने गोळा होत असणारी जकात बंद करून त्याजागी अधिक पारदर्शी असा स्थानिक संस्था कर लागू केला जातो आहे.
या नव्या करामुळे जकातीच्या रांगेत थांबून वेळ वाया जाणार नाही, तर जकात नाक्यावर होणारे अनेक गरप्रकार टाळले जातील. विक्रेत्यांना आपल्या मालाचा जमा-खर्च अधिक चोख ठेवावा लागणार आहे, त्यातूनच करबुडवेपणाही थांबण्याची शक्यता आहे. याचबरोबर साठेबाजीवर आळा बसून किमतीही स्थिर राहू शकतील. अशा नोंदी ठेवण्यासाठी महानगरपालिका काही संगणक प्रणालीही देणार आहे, जेणेक रून व्यापाऱ्यांना आपले व्यवहार पारदर्शी ठेवण्यासाठी मदतच होईल. त्यामुळे व्यापाऱ्यांनी या कराला जाचक, लालफितीचे व्यवहार आणि त्याचबरोबर डोकेदुखी वाढवणारा कर मानणे उपयोगाचे नाही. मात्र हा कर आकारण्याच्या पद्धतीमध्ये कमीत कमी गुंतागुंत असावी आणि त्यासाठी नव्या पद्धतींची चर्चाही व्हावी. या पारदर्शी व्यवहाराची भीती न बाळगता उलट महापालिकांकडून नागरिक ज्या पारदर्शी व्यवहाराची अपेक्षा करतात त्याची सुरुवात म्हणून पाहायला काही हरकत नाही.
येत्या १ जून २०१३ रोजी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना घटनात्मक दर्जा देणाऱ्या ७४व्या घटनादुरुस्तीला २० वर्षे पूर्ण होत आहेत. याचे औचित्य साधताना, शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या कार्यपद्धतीमध्ये तसेच त्यांच्या केंद्र व राज्याशी असलेल्या संबंधांमध्ये काही मूलभूत बदल आणता येतील का, याचा विचार आपण जरूर करायला हवा.
